教育培训行业这几年持续是热点，冰火两重天。一方面双减政策几乎摧毁了所有的学科类教育培训，但另一方面各行各业的精英人士以及学界翘楚都纷纷下场传道授业解惑，短视频及各种新兴载体爆火，教授内容五花八门，涵盖人们工作、社交和生活的方方面面，包括专业知识、天文地理、人文历史、体育锻炼、精神心理乃至恋爱婚姻。

2022年1月6日，腾讯课堂联合艾瑞咨询发布《中国综合性终身教育平台大数据报告》预计，2021年综合性终身教育市场规模将达到3000亿元左右，未来三年的年均复合增长率约为16%。

是什么造就了非学历成人教育培训蓬勃发展的现象？

从需求端来看，成年人学习无外乎是长才、博彩和怡情。职场竞争日益激烈的现实，以及“奋斗”、“实现自我价值”等无孔不入的成功学话术敦促着打工人自发地追求提升专业素养、提高职业技能和挖掘自我价值。与此同时，大众对“有趣灵魂”的追捧刺激着成年人们在实现经济价值的同时，还要兼顾提高人文素养、掌握沟通技巧、培养兴趣爱好和扩展“无用”的知识储备，以保持高水平高层次高纬度的认知以及在日常社交活动中为他人提供物质价值之外的情绪价值。这些动机催生了“教育是最好的投资”，“最好的投资就是投资自己”等口号。在成功焦虑普遍蔓延的当下，对于在其他方面几乎丧失主动权的成年人来说，持续地进行知识输入不仅是实质提升、丰富自我的方式，也不失为一剂缓解精神焦虑抚慰紧张心灵的良药。

从供给端来看，一方面，受到双减政策和分类管理制度的影响，叠加强监管的政策背景和贯彻义务教育阶段教育公益性不得营利的大原则，面向未成年人的K12阶段培训市场的生存空间被极大压缩，以逐利为天性的资本自然流向了受到较少禁止和限制的成人教育培训市场。另一方面，受连年疫情的影响，外加国内经济增长速度放缓，不少行业的主营业务受到影响，并引起业务量下滑、降本增效和人员优化等一系列连锁反应，促使企业或是业内人员另辟蹊径谋求生路。各种形式的教育培训、指导既可以将积累的实践经验变现，又不需要前期资金上的大额投入，试错成本低，故成为了再次就业和创业的重要选择。当然，很多人也把听课汲取知识作为业余生活中的一项娱乐活动，为知识的变现和课程的娱乐化商业化提供了空间，繁衍出多样化的教育培训内容。

然而，无论需求和供给的初衷为何，投资成人教育培训还是更要考虑市场化和盈利。非学历成人教育培训市场蓬勃发展的另一面则是资本的野蛮扩张，引发了一系列诸如师资良莠不齐、虚假宣传、夸大承诺、诱导贷款、霸王条款以及退费难等问题。

面对非学历成人教育培训行业出现的各种情况，国家在监管层面也进行了一系列探索，出台了相应的文件予以规制，从相对较早的《民办教育促进法实施条例》中的相关内容，到教育部办公厅2021年7月5日正式发布的《关于加强社会成人教育培训管理的通知》【教职成厅函〔2021〕14号】（以下简称“加强社会成人教培管理的通知”），对非学历成人教育培训的管理提出了纲领性要求。

然而立法者或许也存在困惑，或者也认为强监管势必会导致市场的萎缩，因此，加强社会非学历成人教培管理的通知仅抽象和扼要地对加强管理的事宜作出原则性的规定，和倡导成人教培机构、行业主管部门和行业协会等推动制定管理制度或规章，建立长效监管机制，而没有对违法违规事项明确界定并制定相应的法律责任。

如何把握监管和发展之间的平衡成为了立法需要解决的重点问题，从立法进程中公布的草案和正式文件中，我们也可以看出立法者在决策中的斟酌和纠结。

（一）中华人民共和国民办教育促进法实施条例——放松事前监管的探索止步于送审稿

2018年8月公布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》（以下简称“民促法实施条例送审稿”）在规范成人教育培训机构部分充分体现了国务院“放管服”改革精神，可以看出立法者意图减少审批、加强事中事后监管，推进行业自律。

民促法实施条例送审稿对成人教育培训的规定主要有两方面：

一是第十四条规定，设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。

二是第十五条第二款规定，......面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规、国务院行政规范性文件另有规定的，从其规定。

据此，面向成人开展的教育培训，仅以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校明确被纳入审批许可范围，其他的文化教育、非学历继续教育属于不需要取得事先许可，直接设立登记提供教育培训的机构主体即可开展成人教育培训业务，即非学历成人教育培训机构以直接登记为原则，以事前审批取得许可证为例外。

但是最终施行生效的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（2021修订）》并未保留上述条款，且没有对成人教育培训是否需要通过审批取得许可证作出任何规定，该留白使得成人教育培训机构的合规陷入法律不确定的状态。

（二）《关于加强社会成人教育培训管理的通知》——强调但不强硬

关于加强社会成人教育培训管理的通知从坚持正确方向、规范名称使用、严格招生管理、选好培训内容、优化师资团队、创新培训模式、完善经费管理、引导行业自律、加强安全管理和开展专项治理十个方面提出要求。然而该规定中对成人教育培训的规范更多是通过原则性的规定及倡导各主体加强管理，没有提出强制约束力的规定，也没有规定违反通知中的禁止性规定和未遵守通知中的规定需依法承担的法律责任和制定相应的处罚措施。

就提供成人教育培训的主体资格，关于加强社会成人教育培训管理的通知二规定了指导社会成人教育培训机构严格按照民办学校办学许可证或法人登记证照确定的经营范围开展教育培训，不得以教育咨询、科技咨询、技术咨询、企业管理咨询等各种咨询名义开展教育培训。

该条款是否意味着社会成人教育培训机构分为需取得办学许可证和无需取得办学许可证而是依经营范围开展业务两种类型？如果是的话，划分标准是什么？对于两种类型的教育机构是否采取相同的事中、事后监管措施？这些问题都没有明确的答案。

从上述规范性文件的起草、修订的过程及最终定稿的内容可以看出，非学历成人教育培训的监管制度尚未成型，其问题聚焦在以下方面：

第一，非学历成人教育培训的内涵外延如何确定？传授炒股理财经验、分享专业实务经验、通识科普课程，以及一些非传统的恋爱课、提高情商课的课程是否属于教育培训；

第二，对于成人教育培训而言，取得事前审批究竟是原则还是例外；

第三，哪些培训属于应取得事前审批的范围，哪些不属于；

第四，随着成人教育培训市场的发展，提供成人教育培训的主体从过去的培训机构、培训学校扩展到个人主体，而现有的规定主要是围绕规制机构主体制定的，如提供职业教育培训的民办学校，这可能导致其他主体，主要是个人，开展的成人教育培训业务活动落入了法外之地。

非学历成人教育培训内涵外延的确认关系到所有问题的基础，即首先要解决哪些业务应落入相关法律法规调整的范围。

现实中，一些主体的业务模式非常灵活，除了提供明显的教培服务外还提供一些咨询服务，比如留学机构中就尤为普遍，出国材料指导，面试指导等等。在成人教培法律界定不明的情况下，成人教培服务提供者往往会采用打擦边球的方式，以教育咨询、科技咨询、技术咨询、企业管理咨询等各种咨询名义开展教育培训，试图规避不确定的监管。因此划清成人教育培训的边界有助于解决该问题。

另外，教育培训的形式和内容也与时俱进地不断发展突破人们的传统观念，如出现一些以论坛、私董会、带教班等不同于传统课堂形式的培训，内容上如出现一些教人如何谈恋爱、提高情商的课程，这些打破传统的新型培训是否同样落入非学历教育培训的范围？受监管规定约束？这也是非学历成人教育培训的内涵外延所要解决的问题。

对此，我们尝试结合现行法律法规、行业规范和国家标准，对如何确定非学历成人教育培训的内涵外延进行解析。

（一）教育领域母法——《中华人民共和国教育法》中的相关规定

《中华人民共和国教育法》（以下简称“教育法”）未对社会成人教育培训作出明确定义，但对成人教育体系进行了初步划分，将其划分为正规学校教育、职业教育培训与成人继续教育三个部分。

依据教育法规定，我国的教育制度包括学校教育制度、职业教育制度与继续教育制度。其中，学校教育制度包含学前教育、初等教育、中等教育与高等教育等正规教育制度；职业教育制度指的是职业学校教育与各种形式的职业培训；而继续教育制度则是通过多种形式的教育，“使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。”依据教育法的分类，面向成人的成人教育中也应包含正规学校教育、职业教育培训与成人继续教育三个部分。

（二）《教育部办公厅关于加强社会成人教育培训管理的通知》

《关于加强社会成人教育培训管理的通知》【教职成厅函〔2021〕14号】将社会成人教育培训定义为国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向成人开展的各种非学历教育培训。

据此可知，满足以下条件的，属于社会成人教育培训：

第一，从主体条件来看，开展社会成人教育培训的主体范围非常广泛，既可以是社会组织，也可以是个人。国家机构不是提供社会成人教育培训的主体。

第二，从资金来源来看，社会成人教育培训是使用非国家财政性经费开展的。利用国家经费进行的交流、培训、游学活动就不属于社会成人教育培训的范畴。

第三，培训内容上来开，社会成人教育培训的内容是各种非学历教育培训，因此，以学历教育为目的开展的培训，包括辅导取得成人教育（业余、函授、半脱产）、高等教育自学考试和国家开放大学等学校学历的培训不属于社会成人教育培训。

（三）GB/T 28913-2012成人教育培训服务术语

2012年10月12日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布了《成人教育培训服务术语》、《成人教育培训组织服务通则》和《成人教育培训工作者服务能力评价》等三项国家标准，该标准由教育部提出，由中国成人教育协会成人教育培训机构工作委员会起草。2013年1月17日，教育部办公厅下发《关于做好成人教育培训服务等三项国家标准贯彻实施有关工作的通知》【教职成厅函〔2012〕2号】要求贯彻实施三项国家标准。

三项国标之一的《成人教育培训服务术语》对成人教育培训服务作出如下定义：

根据2.1.1的定义，成人是指达到法定成年标准的人，即年满十八岁的自然人。

根据2.1.2的定义，成人教育培训是培育成人道德价值、知识、技能和态度以满足要求的过程。

根据2.1.3的定义，成人教育培训服务是为满足成人学习者需求所提供的成人教育培训活动。

（四）非学历成人教育培训的范围

综合法律法规以及国标文件来看，目前并未对面向成人的非学历教育培训形成专门的称呼，各规范性文件也未界定出统一的范围。本文试图融合各项规范中的定义并拼凑出非学历成人教育培训的全貌。

《教育法》全面调整各类教育关系,在教育法规体系中处于“母法”地位,是规范教育工作的基本法律,对调整和规范某一方面的教育关系的其他单行教育法规起到统领作为，其他单行教育法规作为子法不得与教育法确立的原则和规范相违背。依据教育法的分类，面向成人的成人教育中也应包含正规学校教育、职业教育培训与成人继续教育三个部分。排除成人参与的学校教育，即以取得学历为目的的高等学校教育，非学历成人教育培训涉及到职业教育培训和成人继续教育。

成人继续教育广义上涵盖了成人学历教育和成人非学历教育，国标成人教育培训服务术语将继续教育定义为面向学校教育之后所有社会成员的教育活动。但随着人们使用习惯逐渐演变为狭义上专门指代成人高考、成人自考和国家开放大学的名词，即面向成人开展的有别于普通全日制教学形式的提升学历的教育形式。狭义上的成人继续教育不属于非学历教育培训的范围。

总结而言，教育法框架下的非学历成人教育培训包括面向成人开展的非学历职业教育培训和不包含学历教育的成人继续教育。

《加强社会成人教培管理的通知》和（三）GB/T 28913-2012成人教育培训服务术语为教育法的定义做了有益补充：

首先，成人是指年满18岁的自然人；

其次，非学历成人教育培训的资金来源应该是社会资金，使用国家资金开办的成人教育培训不属于讨论的范畴。其原因在于使用国家资金开展的培训教育项目往往需经过严格复杂的立项申报审批流程，项目的设立和开展都已足够规范，再对其实施额外监管无太大的必要，而且使用国家资金开展的培训教育项目往往不会向受教育者收费，也不存在市场化成人教育培训常见的师资差、虚假宣传等为取得高额利润而实施侵犯学员权益的行为；

第三，非学历成人教育培训的内容，国标确定了非学历成人教育培训的内容包括成人道德价值、知识、技能和态度这些成人所需；

综上，非学历成人教育培训是指国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向年满18岁成年人开展的，培养包括成人道德价值、知识、技能和态度这些成人所需的过程。

如前所述，民促法实施条例送审稿在成人教育培训事前监管方面以直接登记为原则，以事前审批取得许可证为例外。但该条最终被删除，可能是因为需事前审批取得许可证的成人教育培训的范围还不明确，因此采用权宜之计将解释权限交由各地的主管部门。

这也造成了各地实施的成人教育培训办学许可政策不统一或缺失，在政策不明朗的情况下开展成人教育培训的主体往往以方便业务开展的方法理解政策，即无需办学许可证，但是一旦遇到举报等如何处理也是一个无法回避的问题。另一方面，各种想办法打擦边球解释成不是培训反而加剧了行业无序扩张的风险。

然而，对所有成人教育培训进行事前审批既无必要也不现实。

（一）对成人教培施行事前审批的无必要性

从必要性上来看，在信息充分披露的情况下，成年人应有理性和判断能力甄别成人教育培训是否为自己所需要。成人教育培训行业已经高度市场化，其面向的受众群体也是具备相当认知与判断水平的理性的成年人，其中的大多数人还同时拥有着较高的文化教育程度，而其所提供的教育与培训服务，本质上也属于后者作为完全民事行为能力人，为自我提升与学习发展而自愿购买的一种“商品”。

另外，回顾本文开头提到的虚假宣传、夸大承诺、诱导贷款、可能存在的格式条款不合理设置的问题、不当收费与不予退费的问题、办学过程中对受教育者人身或财产造成侵害与损害的问题等整个成人培训行业暴露的常见的这些矛盾和问题，与日常买卖和其他服务行业中产生的纠纷并无二致，都可以借助民事的争端解决机制以及相关行政法规加以处理，主要矛盾并非是由于主体资格准入所带来的。

如财产纠纷和侵权纠纷完全可以通过《民法典》合同编、侵权责任编、《消费者权益保护法》等有关规定，由作为成年消费者的受教育者以承担财产责任等形式，规范不当办学行为。虚假宣传、夸大承诺等问题本质是利用成年人的焦虑心理和信息不完全公开透明导致信息不对称而施行欺骗、欺诈，侵犯财产的行为，对此可以通过《广告法》等规定进行规制。

另外，相关成年受教育者提起财产索赔，并由法院或仲裁机关等形成相应的处理结论，不仅以事后追责的方式，通过承担财产赔偿等责任对有关培训机构起到了规范作用，而且这类处理结论也可以对其他教育培训机构起到事前性的指引作用，能够使其产生对有关行为可能后果的合理预期，并达到规范其办学行为的效果。

以办理办学许可证对非学历成人教育培训进行监管，抑制市场的弊大于规范市场的利，是没有必要的。

（二）对成人教培施行事前审批的不可行性

从可行性上来看，现有的事前审批是将机构作为审批对象，即要求开展成人教育培训的主体申请设立民办学校取得办学许可，办学许可证的审批内容一般包含了办学场地、师资数量等要求，但随着市场的发展，成人教育培训无论是市场规模，还是内容和形式都不适应这种监管方式。

成人教育培训的市场规模庞大，要求每个提供成人教育培训服务的主体都取得办学许可证的可行性存疑。

从培训内容上来看，成人教育培训包含了招录考试类、资格准入类、职业技能类、企业管理类、生活技能类、兴趣爱好类、传统文化类等等。其中如企业管理类、生活技能类、兴趣爱好类、传统文化类，其教育功能被弱化，功利性也不强，学员注重的是自身需求和娱乐功能，该类成人教育培训和普通商品与服务无大差别，没有必要进行事前审批。

从培训形式上来看，培训形式包括线下培训及网络社交、直播、短视频、电子商务等平台开展的线上培训。线上培训涉及的培训提供主体包括培训内容提供方和网络平台。培训内容提供方和网络平台之间的法律关系也很多样化，有些是平台与内容提供者之间存在雇佣关系，有些是培训内容提供者在网络平台上投稿。培训形式多样化，涉及到多重培训服务提供主体以及培训服务提供主体之间复杂的法律关系决定了目前采取的事前监管措施，即要求开展成人教育培训的主体申请设立民办学校取得办学许可几乎没有可操作性。

综上，我们认为应对复杂的成人教育培训市场，以审查办学场地，办学条件和主体治理结构为核心的事前审查应作为例外规定。

在确认了一般培训无需取得事前审批的原则后，进一步需确认的就是哪些培训属于应取得事前审批的范围。

目前非学历成人教育培训明确要求取得事前审批的有职业培训和考研辅导培训。

依据《民促法》第二十九条规定，可以开展职业培训的主体是实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，且学校需按照与培训专业（职业、工种）相对应的国家职业标准及相关职业培训要求开展培训活动。

依据《教育部关于进一步加强考研辅导活动管理的通知》【教学〔2008〕1号】规定，社会培训机构须严格按照办学许可证核定的办学内容进行教育教学活动，不得擅自开展考研辅导活动。社会培训机构确需跨省(区、市)进行教育教学活动的，须经两地省级教育行政部门分别审核同意。

考研辅导虽然属于非学历教育培训，但学生参与该培训的目的是获取入学资格，最终达到提升学历的目的。因此，对于该类以提升学历为核心的非学历教育培训可以属于取得事前审批的范围。

非学历成人教育培训尚未出台完整的监管规定，参考学龄前儿童和义务教育阶段学生培训的监管规定，大部分规定是围绕机构的设置标准制定，如《上海市体育类校外培训机构设置标准》、《上海市学科类校外培训机构设置标准》和《上海市非学历文化知识校外培训机构设置标准》等。

但对于培训内容种类多，提供培训主体多样的成人教育培训，该种监管方式就难以适用，如个人提供培训服务的就无法落入监管范围。因此应该将监管核心思路从规定机构设置标准转变为对培训内容制定标准，具体措施可包括规定提供培训内容主体的资质、课程设置和课程交付流程及内容的标准化以及课程相关信息的充分完整披露等。

另外，成人教育培训的多样化决定了采用单一的监管方法无法实现高效的监管，社会效应也很差。应将非学历成人教育培训按照培训内容类型化，并针对不同类型的培训制定相应的监管措施才能实现规范行业与市场高效配置资源的统一。

就在本篇文章草拟的过程中，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022-2035）》，其中第（九）部分对民办教育的表述为“鼓励社会力量提供多样化教育服务，支持和规范民办教育发展”，这一表述给整个民办教育注入了强心剂，市场反应强烈，教育板块股价飙升。

但对成人教培行业来说，监管政策的不确定性如同无形镣铐牵制着行业发展，没有明确的规则反而可能意味着业务开展处处掣肘，明确监管规则方能为成人教培行业解绑。本文通过梳理政策发现立法空白和提出解决方法，希望为成人教培监管兼顾规范和发展提供破局思路。

让监管有效率有温度，让市场更繁荣！