慈善基金会作为慈善组织的形式之一，服务于最广大人民群众的根本利益，开展慈善活动是慈善基金会设立的宗旨，对基金会来说实现慈善目的是其存在的根本目的，应当确保持续对慈善事业进行投入。为了实现慈善宗旨，慈善基金会应当积极开展慈善活动，尽可能地将慈善组织的财产充分用于慈善目的，而不是消极地维持慈善基金会的存续。同时，慈善基金会对慈善宗旨的履行还体现在用有限的资源实现最大的社会效益，为此必须坚持管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）在规定上述原则的基础上也对如何履行上述原则作出了具体规定，即用“慈善活动的年度支出”和“管理费用”两个标准来对慈善组织的活动进行限定。

(一) “慈善活动年度支出”的定义和范围

“慈善活动年度支出”的表述是在2016年《慈善法》中首次述及，《慈善法》出台之前在2004年《基金会管理条例》中使用的是“公益事业支出”的表述，但是并未规定公益事业支出具体包括哪些范围。直到2012年7月29日生效的《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》对“公益事业支出”的范围才作出了明确具体规定，包括直接用于受助人的款物和为开展公益项目发生的直接运行费用。项目直接运行费用包括：

1.支付给项目人员的报酬，包括：工资福利、劳务费、专家费等；

2.为立项、执行、监督和评估公益项目发生的费用，包括：差旅费、交通费、通讯费、会议费、购买服务费等；

3.为宣传、推广公益项目发生的费用，包括：广告费、购买服务费等；

4.因项目需要租赁房屋、购买和维护固定资产的费用，包括：所发生的租赁费、折旧费、修理费、办公费、水电费、邮电费、物业管理费等；

5.为开展项目需要支付的其他费用。

2016年《慈善法》第六十条虽然规定了慈善活动年度支出列支标准，但是并未明确慈善活动年度支出具体范围。直到2016年10月11日，根据《慈善法》第六十条的要求，民政部、财政部、国家税务总局联合印发了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》（民发〔2016〕189号），其中明确规定慈善活动支出是指慈善组织基于慈善宗旨，在章程规定的业务范围内开展慈善活动，向受益人捐赠财产或提供无偿服务时发生的费用，除了包括慈善组织直接资助给受益人的款物外，也包括提供慈善服务和实施慈善项目发生的人员报酬、志愿者补贴和保险，使用房屋、设备、物资发生的相关费用以及为管理慈善项目发生的差旅、物流、交通、会议、培训、审计、评估等费用。

(二) “慈善活动年度支出”列支标准

《基金会管理条例》规定公募基金会每年的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。

《慈善法》规定公募基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之70%或者前三年收入平均数额的70%。《慈善法》为公募基金会提供两种衡量标准：一是参照《基金会管理条例》的规定；另一衡量标准是引入前三年收入平均数额作为计算慈善活动年度支出比例的基数。立法本意主要是解决基金会每年的捐赠收入和慈善活动年度支出存在不确定性和波动性问题。

《慈善法》并未规定非公募基金会开展慈善活动的年度支出的标准，而是规定由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。所以《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》对此作出了明确规定：上年末净资产高于800万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的6%；上年末净资产低于800万元高于400万元（含本数）人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的7%；上年末净资产低于400万元人民币的，年度慈善活动支出不得低于上年末净资产的8%。

根据《立法法》第87-89条规定，我国的法律位阶依次是:宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章。如果下位法与上位法在内容上发生“抵触”，必须适用上位法。《慈善法》是全国人民代表大会制定的法律，《基金会管理条例》是国务院发布的行政法规，因而应当适用《慈善法》的规定，公募基金会“慈善活动年度支出”列支不得低于上一年总收入的百分之70%或者前三年收入平均数额的70%。两个标准是或者的关系，即基金会只需要满足其中一种就算达标。非公募基金会根据不同的年末净资产额，“慈善活动年度支出”不低于总支出的6-8%。

(一) “管理费用”的定义和范围

“管理费用”的表述亦是在2016年《慈善法》中首次述及，《慈善法》出台之前在2004年《基金会管理条例》中使用的是“工作人员工资福利和行政办公支出”的表述，但是并未规定工资福利和行政办公支出具体包括哪些范围。直到2012年7月29日生效的《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》对“工作人员工资福利和行政办公支出”的范围才作出了明确具体规定，“工作人员工资福利”包括：全体工作人员的工资、福利费、住房公积金、社会保险（障）费（含离退休人员），以及担任专职工作理事的津贴、补助和理事会运行费用。“行政办公支” 包括：组织日常运作的办公费、水电费、邮电费、物业管理费、会议费、广告费、市内交通费、差旅费、折旧费、修理费、租赁费、无形资产摊销费、资产盘亏损失、资产减值损失、因预计负债所产生的损失、审计费、以及聘请中介机构费和应偿还的受赠资产等。

《慈善法》并未明确规定管理费用的定义和范围，直到《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》（民发〔2016〕189号），其中明确规定管理费用是指慈善组织按照《民间非营利组织会计制度》规定，为保证本组织正常运转所发生的下列费用：理事会等决策机构的工作经费；行政管理人员的工资、奖金、住房公积金、住房补贴、社会保障费；办公费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、折旧费、修理费、租赁费、无形资产摊销费、资产盘亏损失、资产减值损失、因预计负债所产生的损失、聘请中介机构费等。

(二) “管理费用”列支标准

《基金会管理条例》对管理费用的列支并未区分公募和非公募基金会，统一规定基金会“工作人员工资福利和行政办公支出”不得超过当年总支出的10%。

然而《慈善法》区分了公募和非公募基金会管理费用的不同标准，《慈善法》规定公募基金会年度管理费用参照了《基金会管理条例》的规定，不得超过当年总支出的10%。但是特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。《慈善法》并未明确何为“特殊情况”，但是根据实操来看，“特殊情况”主要包括两类情形:一是对于第一年新成立的基金会，由于成立之初一般都会发生一次性较大的管理费用，而同时又因为新成立尚不具备条件全面开展慈善项目，所以导致当年的总支出中基本都是管理费用；二是基金会年度管理费用超标是因为某些不可抗力，导致基金会的折旧费、无形资产摊销费、资产盘亏损失、资产减值损失、因预计负债所产生的损失突发性增长造成的等等。

《慈善法》并未明确规定非公募基金会管理费用的标准，而是规定由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。所以《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》对此作出了明确规定：上年末净资产高于6000万元（含本数）人民币的，年度管理费用不得高于当年总支出的12%；上年末净资产低于6000万元高于800万元（含本数）人民币的，年度管理费用不得高于当年总支出的13%；上年末净资产低于800万元高于400万元（含本数）人民币的，年度管理费用不得高于当年总支出的15%；上年末净资产低于400万元人民币的，年度管理费用不得高于当年总支出的20%。

根据上文中关于法律位阶的阐述，依据“高法优于低法”的规则，基金会的管理费列支标准应当适用《慈善法》规定，即公募基金会的“管理费”不得超过当年总支出的10%，特殊情况例外。非公募基金会根据不同的年末净资产额，“管理费”不高于总支出的12-20%。

依据《民间非营利组织会计制度》规定，费用应当按照其功能分为业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用等。慈善活动支出在“业务活动成本”项目下核算和归集。慈善组织的业务活动成本包括慈善活动支出和其他业务活动成本。

依据《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》、《民间非营利组织会计制度》，对“慈善活动支出”和“管理费用”分别做了界定：为提供慈善服务、实施和管理慈善项目所花费的成本，属于慈善活动支出，用于核算可以直接或间接计入项目或服务的支出；为维护基金会本身日常运营和管理所产生的费用，叫管理费用，用于核算那些无法直接或间接归属于具体项目或服务的支出。

实操中，某些费用如果属于多项业务活动或者属于慈善活动、其他业务活动、管理活动等共同发生，且不能直接归属于某一类活动的，应当将这些费用按照合理的方法在各项活动中进行分配，分别计入慈善活动支出、其他业务活动成本、管理费用。如员工甲既是基金会的副秘书长，又是A项目的执行负责人，他的全部工资就应该在业务活动成本与管理费之间进行合理分配。

在为慈善基金会提供法律服务的实操中，唯有准确理解并运用关于慈善活动年度支出和管理费用的法律政策规定，才能提供更加专业的优质服务，解决基金会管理费率的限制不够灵活的问题。