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土地“农转用”相关法律问题解析

作者:刘飞 朱宁馨 方静 方帅 2020-09-292646

《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》(下称“《土地管理法》”)按土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类,并实行严格的土地用途管制制度,严格限制农用地转为建设用地(即“农转用”),对建设用地实行总量控制,对耕地实行特殊保护。


实践中经常遇到建设项目的选址现状为农用地,特别是在片区开发项目中,所开发区域多涉及大量农用地,那么如何判断何为农用地?是否可以进行“农转用”审批?“农转用”如何审批?本文将逐一进行讨论。


一、何为农用地?


《土地管理法》规定,国家编制土地利用总体规划[1](以下称“土地利用总体规划/国土空间规划”)规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地及养殖水面等农用地。农用地具体分类详见下图(援引自《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017))。


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因此,实践中需要根据土地利用总体规划/国土空间规划中的土地利用现状图和规划期内已办理农转用的情况,先判断拟用地块或拟开发区域是否属于或包含现状“农用地”,如存在“农用地”就需要就是否可进行“农转用”做进一步分析。


二、如何判断是否可以进行“农转用”审批?


《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修正)》(下称“《土地管理法实施条例》”)规定,“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。不符合规定的,不得批准农用地转为建设用地。”因此,是否可以进行“农转用”审批主要取决于两个维度的判断:一是否符合土地利用总体规划;二是否能够取得土地利用年度计划确定的农用地转用指标。


(一)符合土地利用总体规划


根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》,土地利用总体规划是指各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求和土地所在地区自然、经济、社会条件,在各级行政区域内,对土地的开发、利用、治理、保护在空间和时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划的规划期限一般为15年。也就是说,“农转用”需要符合土地利用总体规划中对土地开发、利用等的总体安排。根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》(国土资厅发〔2009〕51号)关于建设用地布局和管制要求的规定,建设用地的空间管制要素包括“边界”和“区域”两个要素。“边界”包括城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。“区域”包括允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。我们来两两组队介绍,便于大家理解。


第一组:

“城乡建设用地规模边界”和“允许建设区”


 “城乡建设用地规模边界”是指按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标,划定城、镇、村、工矿建设用地边界。“允许建设区”是指城乡建设用地规模边界所包含的范围,是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域,也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地。规划实施过程中,在允许建设区面积不改变的前提下,其空间布局形态可依程序进行调整,但不得突破建设用地扩展边界。


通俗的讲,根据“城乡建设用地规模边界”和“允许建设区”可判断在规划期(15年)内新增建设用地可以规划选址的区域。


第二组:

“城乡建设用地扩展边界”和“有条件建设区”



 “城乡建设用地扩展边界”指为适应城乡建设发展的不确定性,在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。“有条件建设区”是指在城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下,区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。


通俗的讲,“有条件建设区”是用来给“允许建设区”做布局调整的,在建设用地总规模不变的前提下,经审批的建设项目也可以选址在“有条件建设区”内,但同时相应核减“允许建设区”用地规模。


第三组:

“禁止建设用地边界”和“禁止建设区”



“禁止建设用地边界”指为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要,划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。“禁止建设区”是指禁止建设用地边界所包含的空间范围,是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值,必须禁止各类建设开发的区域。


通俗的讲,在“禁止建设用地边界”和“禁止建设区”范围内,不得开展项目建设。


最后:

“限制建设区”


“限制建设区”是指辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。区内土地主导用途为农业生产空间,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。区内禁止城、镇、村建设,严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。


为了让大家更直观的理解上述概念,我们以《天津市滨海新区土地利用总体规划(2015-2020)建设用地管制分区图》(局部)为例,其中红色部分为“允许建设区”,土黄色部分为“有条件建设区”,浅绿色为“限制建设区”,深绿色为“禁止建设区”。


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天津市滨海新区土地利用总体规划(2015-2020)

建设用地管制分区图(局部)


因此,判断拟用地块是否可以进行“农转用”审批,首先要查阅当地现行有效的土地利用总体规划/国土空间规划,确定拟用地块是否在红色(允许建设区)范围内,否则不具备进行农转用“批次用地审批”(具体详见下文)的条件,如果拟用地块位于或包含深绿色(禁止建设区),则不具备“农转用”条件。


(二)取得土地利用年度计划确定的农用地转用指标


根据《土地利用年度计划管理办法(2016修订)》的规定,土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划指标包括:(一)新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标;(二)土地整治补充耕地计划指标;(三)耕地保有量计划指标;(四)城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。”其中,新增建设用地计划指标实行指令性管理,不得突破。国土资源部根据未来三年全国新增建设用地计划指标控制总规模,编制全国土地利用年度计划草案,经全国人民代表大会审议确定后下达各地执行。涉及国家选址的重点项目、省级重点项目的指标分别由国务院、省级政府预留直接安排以外,其他指标一次性全部下达市县。


全国新增建设用地计划指标依法定程序确定后,一部分由国务院、省级政府在本级土地利用年度计划中为国家选址的重点项目、省级重点项目预留,其它指标一次性下达市县并在本级土地利用年度计划中体现。


需要说明的是,《土地利用年度计划管理办法(2016修订)》已被《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》(自然资源部令第6号,2020年3月20日生效)废止。而2020年3月30日自然资源部发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)(下称“《土地管理法实施条例(征求意见稿)》”)已不再使用“土地利用年度计划”这个概念,转而由“土地利用计划”和“年度建设用地供应计划”代之,这两个概念的内涵和适用尚待进一步明确。笔者推测新增建设用地限额管理的基本原则应该不会改变。


根据《土地管理法》中“农转用”应取得土地利用年度计划中确定的农用地转用指标的规定,建设项目需提前了解当地的土地利用年度计划是否可满足本项目的建设用地指标,或可否获得国家或省级预留的新增建设用地指标,片区开发项目还需对合作期内的土地利用年度计划做出整体安排,以确保每年土地利用年度计划中的新增建设用地指标可满足开发进度。


三、“农转用”如何审批?


结合《土地管理法》与《土地管理法实施条例(征求意见稿)》[2]的规定,“农转用”审批包括批次用地和单选用地两种方式:


(一)批次用地审批(亦可称“圈内批次用地审批”)


批次用地审批是指在国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地范围内(即上述“允许建设区”范围内),为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地,经县(市)人民政府审核同意后(城镇分批次)报有批准权的人民政府批准。(注:《土地管理法实施条例(征求意见稿)》未明确批次用地审批是否可涵盖永久基本农田,但对“单选用地审批”作了永久基本农田和非永久基本农田的区分,结合《土地管理法实施条例(征求意见稿)》的其它条款,我们理解批次用地审批也就永久基本农田和非永久基本农田进行区分是其应有之意。)


根据《土地管理法》与《土地管理法实施条例(征求意见稿)》及近日下发的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)的相关规定,批次用地审批的批准权限如下:


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(二)单选用地审批(亦可称“圈外单选用地审批”)


单选用地审批是指就具体建设项目而言,确需占用国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇的建设用地规模范围外(即上述“允许建设区”范围外,但应同时不能位于“禁止建设区”内)的农用地,而进行的农转用审批。结合《土地管理法》第二十五条[4]以及《土地管理法实施条例》第二十三条[5]的规定,该类项目应属于经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设项目以及经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目。


根据《土地管理法》与《土地管理法实施条例(征求意见稿)》及近日下发的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)的相关规定,单选用地审批的批准权限如下:


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另外,根据《土地管理法》第四十六条[7]的规定,国务院及省、自治区、直辖市人民政府在批准农用地转用时,(在征地批准权限内的)应同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。需注意的是,根据《土地管理法实施条例(征求意见稿)》,土地征收申请应在县(市)人民政府征地前期工作完成后方可提出,征地前期工作包括土地征收启动公告、现状调查和社会稳定风险评估、编制征地补偿安置方案、补偿安置公告、签订征地补偿安置协议等。


注释:


[1][2]《土地管理法实施条例(征求意见稿)》尚未生效,最终以公布生效的规定为准。


[3]根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发[2020]4号),首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限为1年。


[4]《土地管理法》第二十五条第二款与第三款

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。


[5]《土地管理法实施条例》第二十三条

能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,涉及农用地的,按照下列规定办理。


[6]同[3]。


[7]《土地管理法》第四十六条第四款

征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。