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乡村旅游项目开发中集体土地利用的法律研究

作者:李鹏飞 邹苗 2020-06-101703

随着城镇化进程的加速发展,城市土地资源日趋紧缺,农村集体土地的资产价值逐渐显现,诸多房地产企业将视野转向农村或集镇,尤其是休闲农业、田园综合体等乡村旅游产业的投资领域。乡村旅游项目的开发建设有其自身的门槛和特点,其中土地问题尤为关键,主要体现在此类项目用地的土地用途、权利类型复杂多样,因而土地获取的审批程序复杂,项目落地周期长。同时,乡村旅游项目自身存在占地面积大、容积率低等问题,导致获地成本较高。但在近几年,“农村土地三权分置”“集体建设用地入市”“点状供地”等有关集体土地流转的相关政策文件相继发布、《农村土地承包法》、《土地管理法》相继完成修订等系列立法及政府动作为乡村旅游项目开发中集体土地的利用拓展了全新的可能性空间。


关键词:乡村旅游  集体土地  三权分置  点状供地



一、乡村旅游项目开发中集体土地利用的现实困境



(一) 乡村旅游项目的兴起背景

从国家宏观政策看,休闲农业和乡村旅游是农业供给侧结构改革的重要内容,也是当前和今后旅游业发展的重点领域。近几年,中共中央、国务院发布的多个中央一号文件均提出大力发展休闲农业和乡村旅游,且国务院和相关部门相继出台相关文件和意见,构建了国家层面休闲农业和乡村旅游政策的框架体系。在国家政策的引导下,地方政府也积极推动政策落实,为休闲农业和乡村旅游项目的开发建设营造了良好的环境。[1]


从房地产行业的现实情况看,随着城市土地资源日益紧缺,地价持续攀升,土地开发成本不断增加,迫使房地产企业寻求转型之道。诸多房地产企业的投资方向开始转向进入休闲农业、田园综合体等乡村旅游领域(下文统称为“乡村旅游项目”),加之国家层面的战略支持,乡村旅游项目成为开发商、金融机构等主体竞相分享的大蛋糕。但乡村旅游项目有其自身的门槛和特点,房地产企业能否顺利进军该市场,取决于企业在土地储备、资金实力、规划及开发能力等多方面能否契合乡村旅游项目的建设要求,其中,土地获取及利用是乡村旅游项目开发建设的核心问题。


(二)  乡村旅游项目多元业态下土地利用的复杂性


从土地权属的角度划分,我国土地分为国家所有土地和集体所有土地;从土地用途的角度划分,我国土地主要分为农用地、建设用地和未利用地。乡村旅游项目用地不仅涉及国有土地,而且涉及集体所有土地的开发建设。鉴于国有土地开发建设已经有了相对成熟的规范及流程,且位于我国农村或集镇的土地性质多属于集体所有土地,故本文对国有土地的利用不再详述。


乡村旅游项目具有农业和旅游业两种业态交叉的特征,总体而言,此类项目用地应为能够满足游客观赏游览、体验、休闲及休憩目的,并能为游客提供一系列服务场所和设施的土地,包括餐饮、住宿、文体娱乐、医疗卫生等多元业态。因此,乡村旅游项目并非千篇一律,其项目用地可能跨越多种不同用途的集体土地,从土地获取路径和政府审批流程方面较之其他房地产项目的开发建设都更为复杂。房地产企业在决定投资乡村旅游项目后,往往需要提前介入项目前期的土地征收、农用地转用、规划调整等环节。所以乡村旅游项目范围内土地的权属及用途能否满足项目开发需求成为企业需要重点关注的问题。


(三) 集体土地流转严监管制度下乡村旅游项目的开发掣肘


随着城镇化建设的持续发展,我国将始终面临建设用地需求不断增加与人多地少背景下农用地资源后备不足的矛盾,这一矛盾也是我国土地监管制度的根本出发点。


我国2014年修正的《中华人民共和国土地管理法》(现已失效,下称“原《土地管理法》”)规定,除经依法批准使用集体土地的以外,任何单位和个人需要使用土地进行建设的,必须依法申请使用国有土地;同时规定农民集体土地使用权不得转让、出让、出租用于非农业建设,通过立法明确限制农民集体所有土地进行特定用途之外的非农业建设。同时,原《土地管理法》严格约束土地征收的条件,要求征收农用地的,应当先行办理农用地转用审批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(下称“《土地管理法实施条例》”)进一步明确农用地转为建设用地应符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标、村庄、集镇规划,并由土地主管部门向土地使用者核发集体土地使用权证书,依法办理审批手续后方可转为农村集体建设用地。前述规定严格限制了集体土地的用途及流转,虽然在维护我国土地公有制、保护耕地方面具有重要意义,但同时显现了我国农村土地市场的限制性和不稳定性,必然会挫伤社会资本参与乡村旅游项目开发建设的积极性。


随着经济形势的变化发展,农村集体土地制度改革乃至《土地管理法》的修订成为新形势背景下的必然之举。2019年8月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。2020年1月1日,此次修改后的《中华人民共和国土地管理法》(下称“新《土地管理法》”)正式实施。2020年3月12日,国务院和自然资源部分别发布《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(下称“《授权决定》”)和《自然资源部关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》(下称“《落实授权通知》”),成为针对新《土地管理法》中关于农转用和征地审批权限下放规定出台的首批配套落地规定。新《土地管理法》及前述配套规定的主要内容即聚焦在农村土地制度改革,重点涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三方面内容;主要方向除坚持严格的耕地保护制度外,同时包括适度放活集体经营性建设用地及宅基地使用权的流转。尤其值得关注的是,新《土地管理法》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的相关规定,打通了历年来集体建设用地无法直接进入市场流转的法律障碍,增加了土地市场上的集体建设用地供给,为乡村旅游项目的业主方及/或运营方合法取得集体建设用地使用权破解了僵局,带来了重要机遇。



二、乡村旅游项目开发中农用地利用的路径分析



(一)  农用地流转的发展进程


根据《土地管理法》中农用地的定义,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。这与《中华人民共和国农村土地承包法》(下称“《农村土地承包法》”)中所称农村土地的概念基本一致。根据《农村土地承包法》相关规定,我国现行农用地利用的基本制度为家庭承包经营制,即对于集体所有的农用地,由集体经济组织发包,集体经济组织的成员以家庭(农户)为单位承包土地进行经营。而对于本集体经济组织以外的主体,除非是四荒地等不宜采取家庭承包方式的土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,一般只能通过从承包经营的农户手中流转方可获取集体农用地的使用权。


自1988年宪法修正案明确土地使用权可以依法转让以来,农用地的流转被逐渐放宽,直至2002年《农村土地承包法》的出台,以法律形式确立了土地承包经营权可以依法流转。2014年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,该意见正式提出农村土地所有权、承包权、经营权分置,对土地经营权的流转提出了原则性要求。2016年10月,前述两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称“《三权分置意见》”)就指导农村土地“三权分置”的具体操作提出新的意见和要求。2018年12月,经全国人大常委会最新修订的《农村土地承包法》正式确立了农村土地的“三权分置”制度,落实了土地经营权的概念及流转要求,包括流转原则、流转合同的条款要件、融资担保等内容。自此,农用地“三权分置”、土地经营权概念正式上升至法律地位。


(二)  “三权分置”下乡村旅游发展的可能性空间


从“两权分离”到“三权分置”,意味着农村土地经营格局从小而分散经营的家庭承包体系向多元化经营主体以及多样化、多形式的农业经营体系转变,呈现出“集体所有、家庭承包、多元经营”的制度特征。在“三权分置”制度框架下,农村土地的产权相关主体可细分为作为所有权主体的农民集体、作为承包权主体的农户、以及第三方经营主体与生产服务主体(农户、农民合作社及其他行业主体等),盘活土地经营权具有广泛的可能性空间。


上述可能性空间即体现在:承包方有权将土地经营权通过出租(转包)、入股或者其他方式流转给受让方(包括工商企业等社会资本),且经承包方书面同意并向集体经济组织备案,受让方可以再流转土地经营权。现有法律法规并未对前述“其他方式”作出进一步规定,这为未来创设新的土地经营权流转方式留下了空间。具体就房地产企业对乡村旅游项目的投资而言,企业与承包方签署土地经营权流转合同后便能够依法使用流转的承包地,自主开展生产经营并取得收益,但需注意维持土地的农业用途,仅能从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。此种不改变土地性质的农用地流转方式推荐适用于主打农业观光、农业体验的乡村旅游项目,包含以农用地作为项目主要用地的农家乐、采摘园等项目。此类项目一般基于当地原有农业产业升级而成,无需使用大量建设用地。项目业主方及/或运营方可以在不改变土地属性的情况下,修建一些敞开式的、不具备完全遮蔽功能的构筑物。例如无锡“田园东方”作为国内首个田园综合体项目,其以田园生活为目标核心,利用农用地建设有机农场、采摘园、户外课堂等休闲农业项目,为游客提供体验“三农”的新型产业经营形态。又如杭州“春风长乐小镇”项目,作为农业主导、兼顾地产与旅游的综合性农林小镇代表,该小镇的项目特色及核心卖点即依靠大片的耕地、林地等农用地而建成的“农庄”。可以预见,随着农用地“三权分置”上升至法律规范制度且在实践中的逐步发展及完善,土地经营权的流转放活将为此类休闲农业型项目的开发建设提供更为灵活和规范的获地途径。


(三) 农用地利用的风险及防范


第一,禁止利用农用地进行非农建设。现行法律及相关政策均明令禁止借土地流转之名违规搞非农建设。[2]在现行严格的农用地用途监管制度下,房地产企业拟在集体农用地上建造酒店、度假村等建筑物仍应经过土地征收、农转用及招拍挂程序,若擅自占用农用地将面临行政处罚,造成农用地大量损坏的还将被追究刑事责任。以河北省宁晋县的“换马店古镇”为例,开发商通过与农户签署土地流转合同的方式取得农用地使用权后,在未经合法变更土地用途程序的前提下就擅自在农用地上建设非农项目,该项目最终因违法变更农用地用途而被主管部门要求停工、拆除,导致项目功亏一篑,开发商的巨额投资付诸东流。因此,在乡村旅游项目投资前,房地产企业应对拟开发的项目用地进行全面尽职调查,先行判断土地用途、建设用地指标等是否符合拟建项目的用地需求,即便与当地政府合作开发项目,且地方政府对土地利用作出合法利用的承诺和保证,房地产企业在项目建设中仍应遵守不改变农用地用途、不破坏土地生态环境等红线要求。


第二,土地经营权融资担保的实践操作问题。在《农村土地承包法》修订前,由于土地经营权的融资担保仅有政策层面的概念指导,土地经营权人以土地经营权作为担保物向金融机构申请贷款始终存在制度障碍,所以房地产企业即便能够依法获取土地经营权,但囿于外部融资障碍造成的资金短缺,面对乡村旅游项目只能望洋兴叹。对此,新修订的《农村土地承包法》改变了这一现状,该法第四十七条明确了土地经营权可以向金融机构融资担保,免除了金融机构向土地经营权人提供贷款的后顾之忧。但在实践操作中,土地经营权人向金融机构融资担保应注意以下几点要求:其一,土地经营权人作融资担保,须经承包权人书面同意并向发包方备案;其二,融资担保合同生效时担保物权设立,虽然登记机构登记并非担保物权设立的必要条件,但未经登记不得对抗善意第三人,故为稳妥起见,建议经营权人及时向登记机构申请登记。另需注意的是,《农村土地承包法》并未对从承包经营权中分离出的经营权在性质上属物权还是债权作出界定,[3]故在此后的融资担保中,该如何协调土地承包权人与经营权人之间的权属纠纷,此等理论与操作问题仍待国务院有关部门作出规定。



三、乡村旅游项目开发中集体建设用地利用的路径分析



如本文第一节所述,乡村旅游项目涉及多种类土地的开发。即便是主打农业观光、农业体验的项目,也需要建设住宿、餐饮等配套设施,该等配套设施均需使用建设用地,集体建设用地无疑是发展乡村旅游项目的最为主要的土地供给来源。


集体建设用地可分为集体经营性建设用地、宅基地、公共设施及公益事业用地三类用途。从房地产企业获地的角度看,得益于中央及地方政府对集体经营性建设用地和宅基地流转政策的放宽,该两种集体建设用地存在一定的开发利用空间;但公共设施及公益事业用地因承载集体福利或社会公共利益,基本无营利性开发空间,故本文不展开论述。


我国原《土地管理法》严格限制集体建设用地的流转,但在实践中,不难发现各地存在着不少集体建设用地流转的“地下市场”,即集体建设用地未经合法程序向非农领域流转的情形,包括采用“直接售卖”、“租赁”、“合作开办企业”等实质上进行集体经营性建设用地非法流转的有偿形式。由于此类“地下市场”不受法律保护,集体建设用地的流转效力无法被认可,交易存在巨大法律风险,其弊端不言自明。近几年,中央及地方政府陆续出台有关集体建设用地流转的相关政策,且新《土地管理法》有条件地允许集体建设用地入市流转,为乡村旅游项目中利用集体建设用地提供了全新路径。


(一) 集体经营性建设用地利用的路径


1. 集体经营性建设用地入市试点


2013年11月,中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出集体经营性建设用地入市的概念:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。” 2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,再次提出集体经营性建设用地入市的改革目标。同年2月,全国人大常委会发布《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(下称“《入市试点决定》”),授权国务院在北京市大兴区等33个县(市、区)开展农村集体经营性建设用地入市试点工作,试点行政区域在试点期间内可以暂停适用《土地管理法》、《城市房地产管理法》中限制集体经营性建设用地入市的相关法律规定。各地方政府部门紧跟着颁布地方政策性文件,通过进一步细化中央文件规定为集体经营性建设用地入市完善制度性建设[4]。自此,该33个试点行政区域踏入集体经营性建设用地入市先列,北京市大兴区、浙江德清市、成都市郫都区等作为最早参与试点的地区,均积累了较为成熟的入市实践经验。


前述集体经营性建设用地入市实践经验自新《土地管理法》完成修订后已正式上升至法律层面。根据新《土地管理法》第六十三条第一款规定,对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。鉴于《土地管理法实施条例》尚未完成修订,从现行规范体系看,集体经营性建设用地入市在国家层面并没有明确统一流程性指引,试点行政区域所推出集体经营性建设用地入市项目的落地方式不尽相同。在流转方式方面,有的项目以市场招拍挂方式出让,有的项目则直接采取协议方式转让/租赁。以上海市松江区为例,该地区实行的集体经营性建设用地入市一般流程为:首先入市事项应由农村集体经济组织通过民主内部决议(经三分之二以上成员或成员代表同意),然后委托区土地使用权招拍挂办公室拟订出让方案,出让方案须再次通过民主内部决议,报镇人民政府审核,并报松江区人民政府批准,随后由农村集体经济组织在上海市土地交易中心公开挂牌出让集体经营性建设用地使用权。


2. 集体经营性建设用地入市的风险及防范


虽然新《土地管理法》排除了集体经营性建设用地入市在法律层面的障碍,但关于集体经营性建设用地入市的相关流程、各参与主体的权利义务关系并没有明确的法律规定可遵循,房地产企业通过此种方式获取利用集体经营性建设用地使用权需注意以下问题:


第一,关于集体经营性建设用地使用权的期限问题。新《土地管理法》第六十三条第四款规定,集体建设用地使用权的最高年限参照同类用途的国有建设用地执行。各试点行政区域一般也是参照国有建设用地出让年限的规定来设定集体经营性建设用地使用权的期限,期限届满时是否可以续期则不明确。需要注意的是,我国《合同法》明确了租赁期限不得超过20年,租期超过20年将不受法律保护。在司法实践中,各地法院关于集体经营性建设用地租赁期限能否超过20年存在不同观点,一种认为集体经营性建设用地租赁的最高年限可以超过20年,但不得超过同类用途国有土地出让的最高年限,另一种认为租赁期限超过20年的,超过部分无效。其中第二种观点相对主流,而实践中存在试点行政区域采取租赁方式入市并将租赁期限设定为20年以上的做法,此种做法无法保障承租人对建设用地使用权的长期合法利用,对承租双方而言均具有法律风险。对此,虽然相较于出让或入股方式,采用租赁方式获取使用权更为简单高效,但从乡村旅游项目的长期稳定发展角度考虑,在有关集体经营性建设用地租赁期限的明文规定出台前,建议房地产企业优先选择出让或入股方式获取集体经营性建设用地使用权。


第二,关于集体经营性建设用地入市的条件问题。根据新《土地管理法》第六十三条规定,集体经营性建设用地入市应满足如下条件:①土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途;②经过依法登记。据此,房地产企业在项目尽调之初,就应当审查项目地块的规划用途是否已在土地利用总体规划、城乡规划中明确为拟开发项目业态对应的经营性用途;且入市前集体经营性建设用地必须经过依法登记,即核查权利人是否取得集体土地所有证、集体土地建设用地使用证等确权证书,确保权属合法、界址清楚。


第三,关于集体经营性建设用地入市的流程问题。集体经营性建设用地的入市流程涉及规划调整、土地确权登记、地价评估、出让/租赁合同签署等多个环节,而各试点区域的相关探索经验不尽相同,未能形成统一的规则,新《土地管理法》亦未明确入市流程,入市的落地推行尚待《土地管理法实施条例》等法律的修改及地方配套规则的出台。为避免程序瑕疵带来的项目风险,房地产企业在利用集体经营性建设用地过程中,应注意核查每个环节的合法合规性,例如集体经营性建设用地使用权的流转属于涉及集体经济组织重大利益的事项,应符合自愿原则,经过集体民主议定程序讨论并作出决议[5];同时注意核查拟签署的书面合同是否存在对入市后集体经营性建设用地在二级市场上以转让、出租或抵押等形式流转的限制约定。


(二)    宅基地利用的路径


1.   宅基地的“三权分置”


宅基地指集体所有,农户占有并使用的用于建造住宅的土地。相较于农用地的土地承包经营权,国家对宅基地使用权的取得及流转存在更为严格的限制条件,即便受让对象为集体经济组织的内部成员,也需满足特定条件方可取得宅基地使用权。与此同时,在我国许多欠发达地区的乡村(镇),进城务工人员不断增多,大量宅基地被长期闲置,出现了“空心村”现象。如何盘活和利用这些宅基地资源成为亟待解决的现实问题。对此,2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》给出了指引,该意见首次在国家层面提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地和农民房屋使用权。新《土地管理法》在宅基地制度改革方面也有了突破规定,明确允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。


宅基地“三权分置”也于近两年进入了实践探索阶段。以上海市金山区枫泾镇为例,该镇村集体组织携手社会资本进行乡村更新,合作开发田园综合体。其具体合作模式为:村集体协调农户将闲置用房的宅基地使用权出租给众创企业,由众创企业将农房改造成田园“众创空间”,租赁期满后,宅基地使用权仍归农户享有。此种宅基地使用权的流转方式使闲置农宅“活”了起来,也为企业提供了创新创业平台。再以宁波市象山县为例,企业与村集体组织及农户签订宅基地使用权流转三方合同,在合同中明确宅基地坐落面积、流转价款、年限等内容,并由企业对宅基地进行统一开发。值得关注的是,象山县关于宅基地“三权分置”探索的亮点在于:该县国土局分别向宅基地所涉农户和企业颁发了农村宅基地资格权人证和使用权人证,且宅基地所在的乡镇政府为流转合同进行了鉴证。颁发宅基地使用权证及鉴证流转合同的行为相当于政府对宅基地合法流转的背书行为,此类背书行为一定程度上能够为社会资本合理开发利用宅基地减轻政策风险。


2. 宅基地利用的风险及防范


宅基地的“三权分置”目前尚处国家政策引导阶段,相关的法律法规仍处于缺位状态,实践落地过程中存在一定的合规风险和阻碍。


第一,尽管有中央及地方政策的支持,新《土地管理法》并未明确宅基地使用权对外流转的具体适用条件、程序及用途管制,所以在相关配套规定出台前,房地产企业作为宅基地使用权人倘与宅基地其他权利人(如村集体组织和农户)发生权属纠纷,结合以往的司法判例,宅基地使用权的流转仍有可能因法律依据的欠缺而被法院认定为无效或可撤销。


第二,在实际利用方面,宅基地也有其弊端。由于法律对宅基地使用权的取得及流转限制,每一处宅基地的面积十分有限,且不会集中在一处,小而分散的地块较难满足乡村旅游项目开发的需求。


第三,宅基地的资格权仅能由集体经济组织内部成员取得,若房地产企业所用宅基地的资格权人户口迁出农村或者死亡后无本集体内部的继承人,则该块宅基地的资格权就此灭失,宅基地应由集体收回。在此种情况下,已经由房地产企业取得的宅基地使用权又将“何去何从”,这也给宅基地的长期利用埋下了隐患。


基于上述风险及弊端,结合新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的有关规定,房地产企业在项目前期调研阶段可与相关集体经济组织协商沟通由集体经济组织报相关政府批准后有偿收回闲置宅基地使用权,并将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市,进而可使房地产企业合法获取集体经营性建设用地使用权[6];如前述方案无法沟通执行而房地产企业拟直接租用或以其他方式取得宅基地使用权的,建议优先选择闲置的宅基地及农房,并将集体经济组织加入宅基地使用权的流转合同签署方,同时引入地方政府对宅基地使用权流转合同的鉴证手续,以及土地管理部门对宅基地“三权”的确权登记颁证程序,尽可能使企业与农户之间的普通债权合同关系,上升为存在政府颁发权证证明的法律关系。



四、乡村旅游项目开发中集体未利用地利用的路径分析



(一)  集体未利用地利用的路径


集体未利用地是指农用地和集体建设用地以外的集体所有土地,包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地,集体未利用地占地面积较广、开发潜力大,从现行政策来看,土地管理部门、旅游局等政府部门对在集体未利用地上建设乡村旅游项目多持鼓励和支持的态度。[7]


关于集体未利用地供应乡村旅游项目非农建设的审批流程,根据《土地管理法》规定,对未利用地的开垦,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。同时,《土地管理法实施条例》明确了建设项目占用城市建设用地范围外集体未利用地的,须报批征用土地方案和供地方案。据此,集体未利用地办理土地征收手续后可以依法供应具体建设项目使用,不需要办理转用手续。


(二) 集体未利用地利用的风险及防范


根据《土地管理法》、《城乡规划法》要求,土地利用应当符合土地利用总体规划和城乡规划要求,但当前有些农村闲置资源并未被前述两规覆盖,在土地征收前须对规划进行完善调整。且现行土地利用总体规划、控制性详细规划是以片状供地作为规划标准,即分别由国土资源部门及规划建设部门通过制定强制性指标对整体地块进行开发建设管控。所以,集体未利用地供应乡村旅游项目需要做好土地利用总体规划、控制性详细规划与未利用地综合开发利用规划、乡村旅游等专项规划的衔接工作,同样可能涉及对既有土地利用总体规划的修编及城乡规划的调整,进而实现“多规合一”。对此,房地产企业在投资乡村旅游项目前,应主动核实项目用地的规划限制,如既有的规划要求与拟建设项目的用地需求不匹配,应与当地政府提前沟通规划调整事项,并对调整难度及时限进行合理预判,避免在后期的土地开发进程中遭遇进退两难的境地。



五、乡村旅游项目开发中集体土地利用的其他创新路径



关于集体土地的供地模式,传统上一直采用成片供地模式,但近些年,点状供地作为创新的供地模式在实践探索中成效显著,且此种模式的适用范围已从最初的集体未利用地拓展至其他集体土地的开发中。


(一)  点状供地的提出及实践


乡村旅游项目通常占地面积大,容积率低。假设一个项目所需的建设用地面积是数百亩的“量级”,按照传统成片供地模式,相应征地量可能会上升至千亩计,政府供地紧张,房地产企业获地成本倍增,且乡村旅游项目的配套设施属于较小且分散型,成片供地也会造成土地资源的浪费。在此背景下,点状供地作为新型供地模式应运而生。通俗来讲,点状供地是指将项目用地划分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地根据项目的非农建设需求量据实供应,剩余项目用地可只征不转,按租赁、托管、划拨等方式供项目业主方及/或运营方使用。


点状供地模式最早产生于荒地滩涂等未利用地的开发。浙江作为全国首批开展低丘缓坡等未利用土地开发利用的试点省份之一,在实践中创造性地做出了“补改结合”(点状供地的前身)的相关探索。2015年,浙江省试点推行“点状布局、垂直开发”的土地综合利用新模式,被称为“坡地村镇”建设。[8]2018年,浙江省“坡地村镇”试点实施3年,吸引总投资580亿元,探索成效显著。“坡地村镇”建设中的点状供地这一土地开发利用模式也得到了国家旅游局的认可。[9]2018年6月,浙江省人民政府办公厅颁布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》正式提出“坡地村镇”建设,并实行“点状或带状布局多个地块组合开发”的供地模式。[10]


重庆归原小镇是点状供地政策指导下的一个典型案例,其按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地,克服了原先遭遇的因项目总占地面积大造成的供地难问题。浙江德清县“裸心谷”项目同样受利于点状供地的适用,该项目总用地达380亩,而其中建设用地仅30.45亩,建设用地全部为点状供地方式供应,其余水面、茶园、竹林等采用租赁方式进行保障。实践可见,点状供地模式极大地减少了土地占用指标,一定程度上解决了项目获地难问题,同时减轻了房地产企业的资金压力。


(三) 点状供地的风险及防范


点状供地同样存在弊端,其主要问题在于生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不匹配。具体而言,项目业主方及/或运营方租赁耕地、林地等生态保留用地的期限根据《合同法》对租赁期限的要求不得超出20年,但经出让方式获得的建设用地上所建房屋的产权期限往往为40年及以上。两者期限不匹配意味着项目的整体功能无法得到长期稳定的保障。此外,在项目业主方及/或运营方与农户的关系方面,基于较多农户仍处于对新生事物接受能力低、契约意识薄弱和缺乏市场经营经验的现状,农户往往更为关注短期利益,导致其不愿长租、易违约的情况,在履约过程中容易与项目业主方及/或运营方产生冲突。对此,房地产企业作为项目业主方及/或运营方在签署生态保留用地的相关使用权流转合同时,同样建议选择闲置的土地并将集体经济组织加入合同签署方。同时,在制定合同文本过程中,房地产企业除考虑初期利益外,更应关注后期利益的动态调整和持续保障,尽可能预判合同履行过程中可能发生的不利情形并逐一设置处理或退出机制,并提前准备无法继续使用生态保留用地情形下的土地利用备选方案。



六、结语



乡村旅游项目中,项目用地获取及利用方式的选择须根据项目的具体业态、土地权属、土地用途等综合确定。在投资者是集体经济组织以外的单位和个人的情形下,若拟投资项目需占用集体所有的农用地、未利用地,且项目类型为农业主导型,则可以依法通过土地经营权流转的方式进行,即在不改变土地用途的情形下,直接根据土地原有属性对土地予以开发利用。若项目涉及非农业建设,投资者应当严格遵守国家关于集体土地利用的监管政策,根据项目特点采用如下几种方案:方案一是在该集体土地被国家征收为国有土地后,直接通过招拍挂方式取得国有建设用地的使用权。同时,考虑到项目容积率要求及土地获取成本,投资者可事先对供地模式进行考察,与当地政府协商确认是否适用点状供地模式获取土地;方案二是在符合土地利用总体规划及乡镇规划的前提下,由农村集体经济组织将建设用地使用权以作价入股、联营等方式,与投资者合作开发使用;方案三则基于新《土地管理法》已于2020年1月1日正式生效,投资者可通过市场招拍挂或协议租赁等方式取得集体建设用地使用权。


鉴于新《土地管理法》的正式施行,除已出台的《授权决定》及《落实授权通知》外,《土地管理法实施条例》、《集体经营性建设用地出让转让管理条例》等相关配套细则正在修正或制定过程中,可以预见在改革试点经验的基础上,集体经营性建设用地入市区域限制、集体土地使用权抵押融资难等房地产投资者关注问题或在不久后完全破解法律障碍。但无论如何,投资者在投资乡村旅游项目前,都应对项目用地的土地权属、规划要求及地方特殊政策等进行全面调查,根据调查结果综合研判项目范围内各种业态的用地成本、效益以及用地风险,合理平衡整体利益,并根据现实需要、难易程度来选择具体的土地利用方式。


注释:


[1] 2015年,国土资源部(已撤销)联合住房和城乡建设部、国家旅游局(已撤销)印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号);2015年,农业部(已撤销)联合国家发展改革委等11个部门印发《关于积极开发农业多种功能、大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号);2016年,农业部(已撤销)联合国家发展改革委等14个部门印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》(农加发〔2016〕3号);2017年,农业部办公厅(已撤销)印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)等。


[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》:(十)加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。


[3] 《巩固和完善农村基本经营制度——刘振伟谈农村土地承包法修改》,《农民日报》2019年1月4日 01版。


[4] 以上海市为例,上海市松江区人民政府印发了《松江区集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件》(沪松府规〔2018〕6号)。.


[5] 新《土地管理法》第63条第2款:前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。


[6]中共中央,国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》:允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。


[7]新《土地管理法》第39条:国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。国土资源部(已撤销),住房和城乡建设部,国家旅游局(已撤销)联合发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号):支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。农村集体经济组织以外的单位和个人,可依法通过承包经营流转的方式,使用农民集体所有的农用地、未利用地,从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。


[8] 浙江省国土资源局厅等9个部门联合发布《关于开展“坡地村镇”建设用地试点工作的通知》(浙土资发〔2015〕13号)。


[9] 国家旅游局发布《关于印发<全域旅游示范区创建工作导则>的通知》(旅发〔2017〕79号):探索实行重点旅游项目点状供地等用地改革,优化旅游项目用地政策。


[10] 浙江省人民政府办公厅发布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》(浙政办发〔2018〕64号):建设用地原则上按建筑落地面积进行开发。对未纳入建设用地开发的,可作为生态保留用地。……对结合异地搬迁、新农村建设等工作,通过规划引导纳入村庄建设的区块,可以实行点状或带状布局多个地块组合开发。对充分依托山林自然风景资源,进行生态(农业)旅游、休闲度假等项目开发的区块,可以实行点状布局多个地块组合开发。