为深入贯彻落实习近平总书记关于坚决打赢疫情防控阻击战的重要指示精神和党中央、国务院各项决策部署，根据《上海市人大常委会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，全面落实《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》（沪府规〔2020〕3号，以下简称《防控疫情措施》）的要求，浦东新区出台了支持服务企业平稳健康发展的18条措施（以下简称《18条措施》），积极支持企业应对疫情带来的生产经营困难，共渡难关。

《18条措施》的支持对象是抗击疫情和受疫情影响较大的行业及中小微企业。抗击疫情和受疫情影响较大行业已于《防控疫情措施》明确列举，系旅游、住宿餐饮、批发零售、交通运输、物流仓储、文化娱乐、会展等行业。《18条措施》所称中小微企业，参照《浦东新区小微增信基金管理办法》（浦财经〔2017〕33号）表述，应指按照工业和信息化部、国家统计局、国家发展改革委、财政部《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）和国家统计局有关文件执行。此外，科技型小微企业、引进关键技术和设备的小微企业、在技术改造与人工智能项目获得认证的企业、市生产能力应急征用企业和保障企业亦为此次扶持对象。

《18条措施》围绕应对疫情对经济的冲击，降低企业成本和恢复生产，对影响较大的企业加大金融支持、降低企业运营成本并提供优化企业服务。

（一）关于加大疫情防控期间中小微企业金融支持

1.引导各银行加大对抗击疫情和受疫情影响较大行业及中小微企业的信贷支持，采用无还本续贷、信用贷款、延长贷款期限等措施，支持相关企业克服疫情影响。努力实现2020年新区中小微企业政策性融资担保贷款规模同比显著增长。

2.扩大浦东新区小微增信基金政策覆盖范围，对受疫情影响的中小微企业发生的政策性担保贷款，经认定后，全额补贴担保费用。

3.政策性融资担保合作银行向防疫物资生产企业发放贷款，经认定，在浦东新区小微增信基金政策扶持中，对银行业务补贴予以双倍奖励，并按其贷款规模双倍计算给予奖励。

（二）加大企业发展扶持资金政策支持

关于企业发展扶持资金政策的措施包括：1.加快产业扶持政策兑现：提前兑现符合条件的浦东新区各类企业、特别是中小微企业享受的产业扶持政策，用于缓解疫情期间企业资金压力。为符合浦东新区产业导向的相关企业，提供相关政策支持。2.开展贴息支持：对科技型小微企业、市生产能力应急征用企业和保障企业在疫情期间获得的金融机构贷款，给予最高100%贴息支持。3.支持技术改造升级：对引进关键技术和设备的小微企业，经认定后给予项目总投入20%补贴。对疫情期间为提供应急物资生产和保障所开展的应急技术改造项目，在市支持项目之外，浦东新区再认定一批重点项目，给予总投入50%-80%补贴。4.支持研发成本降低：支持企业开展研究开发、检验检测认证、科技咨询、技术转移活动，以浦东新区科技创新券形式给予40%补贴，其中对市生产能力应急征用企业和保障企业给予100%补贴。支持防疫产品研制攻关，优先给予浦东新区相关专项资金支持。发挥浦东新区国资科创母基金、产业创新中心专项资金等功能性基金功能，引导社会资本投向相关医疗设备、药品研发生产企业。5.支持人工智能项目应用：支持企业利用人工智能、大数据、云计算、工业互联网等技术，在医疗、物流配送、疫情管理、在线教育、工业生产、企业服务等领域开展创新应用项目。在疫情期间发挥重要作用的项目，按项目总经费的60%给予资助，最高300万元。

（三）积极实施援企稳岗政策

涉及实施援企稳岗政策的措施不仅包括减免和补贴企业房租，亦包括：1.对不裁员、少减员、符合条件的用人单位返还单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%。2.社会保险缴费年度（含职工医保年度）的起止日期调整为当年7月1日至次年6月30日，推迟3个月。3.参保单位逾期缴纳社保费的，在向社保经办机构报备后，不收取滞纳金，不影响参保职工个人权益记录，疫情解除后3个月内补缴即可。4.对受疫情影响的本区各类企业，对在停工期间组织职工（含在企业工作的劳务派遣人员）参加各类线上职业培训的，纳入本区地方教育附加专项资金补贴企业职工培训范围，按实际培训费用享受95%的补贴。平台企业（电商企业）以及新业态企业参照执行。5.组织开展网上招聘专项活动，对企业的紧缺岗位优先发布用工信息，企业和求职者通过互联网实现供需对接。同时通过本地挖潜、余缺调剂，满足企业阶段性用工需求。

（四）降低疫情防控期间中小微企业履约风险

积极提供法律援助。对受疫影响无法如期履行或不能履行国际贸易合同的企业，支持浦东贸促会出具不可抗力事实证明。对中小微企业因疫情发生的国际贸易纠纷，积极提供法律救助服务。

积极协助受疫情影响出现失信行为的企业开展信用修复工作。对疫情防控阻击战中勇于承担社会责任的企业和个人，将相关信用信息纳入区信用信息平台。

（一）关于加大疫情防控期间中小微企业金融支持

根据银保监办发〔2020〕10号文第五条、银发〔2020〕29号文第一条第（七）项、工信明电〔2020〕14号文第8条、第9条和第10条、上海市人民代表大会常务委员会公告第30号文第四条以及沪府规〔2020〕3号文第三条规定，解读如下：

相较于国务院各部委出台的企业金融支持措施侧重于银行保险机构端的导向，新区的金融支持措施更侧重于政府对企业的支持。

1、提高企业融资便利

新区提高企业融资便利，引导各银行加大对抗击疫情和受疫情影响较大行业及中小微企业的信贷支持的主要措施为通过无还本续贷、信用贷款、延长贷款期限等措施，支持相关企业克服疫情影响。

无还本续贷，根据《中国银监会关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》（银监发〔2014〕36号），是指对流动资金周转贷款到期后仍有融资需求，又临时存在资金困难的企业，经其主动申请，银行业金融机构可以提前按新发放贷款的要求开展贷款调查和评审。符合依法合规经营；生产经营正常，具有持续经营能力和良好的财务状况；信用状况良好，还款能力与还款意愿强，没有挪用贷款资金、欠贷欠息等不良行为；原流动资金周转贷款为正常类，且符合新发放流动资金周转贷款条件和标准等5项条件的企业，经银行业金融机构审核合格后可以办理续贷。银行业金融机构同意续贷的，应在原流动资金周转贷款到期前与企业签订新的借款合同，落实借款条件，通过新发放贷款结清已有贷款等形式，允许企业继续使用贷款资金。无还本续贷因缩短资金接续间隔，有利于降低企业的资金周转成本。

信用贷款，根据《贷款通则》规定，是指没有担保、仅依据借款人的信用状况发放的贷款。根据《中国银保监会关于进一步加强金融服务民营企业有关工作的通知》（银保监发〔2020〕8号）规定，商业银行要坚持审核第一还款来源，减轻对抵押担保的过度依赖，合理提高信用贷款比重。对抗击疫情和受疫情影响较大行业及中小微企业加大信用贷款的有效供给，有利于尽快匹配和满足企业的融资需求，有利于实现企业的贷款综合成本进一步降低，有利于降低企业的申贷成本。

延长贷款期限，即展期，根据《贷款通则》规定，是指借款人在贷款到期日之前，向贷款人申请延长原借款还款期限，使借款人得以继续使用借款。延长贷款期限是对借款合同还款期限的变更，即融资方经批准办理延长贷款归还时间。

贷款展期在保证企业基本资金需求的同时缓解企业因疫情影响而造成的还款困难。

2、降低企业融资成本

针对中小微企业融资，新区于2017年制定了《浦东新区小微增信基金管理办法》，提出对重点支持的科技型小微企业，在享受政策性融资担保贷款的同时，全额补贴担保费。

而此次疫情对新区中小企业经营带来困难，措施将原来只有重点支持的科技型中小微企业担保费补贴政策，扩大到受疫情影响的所有新区中小微企业。对受疫情影响的新区中小微企业，发生的政策性担保贷款，经认定后，可以全额补贴担保费用。

3、鼓励银行发放贷款

根据《浦东新区小微增信基金管理办法》，新区鼓励试点银行围绕新区中小微企业贷款制定目标计划，加强队伍建设，发挥规模效应。试点银行通过市中小微企业政策性融资担保基金担保的新区中小微企业新增贷款规模达到5亿元，给予500万元一次性奖励；新增贷款规模达到10亿元，给予1000万元一次性奖励。新区引导试点银行开展效维贷款业务，试点银行为新区中小微企业提供贷款，单户企业年贷款500万元（含）以下，按贷款额给予0.5%业务补贴。

此次措施进一步将经认定的政策性融资担保合作银行向防疫物资生产企业发放贷款的业务补贴提高至双倍，并按其贷款规模双倍计算给予奖励。

（二）加大企业发展扶持资金政策支持

根据财金[2020]5号文第三条、国卫办规划函[2020]100号文第一条、第二条、第三条、第四条和第五条、上海市人民代表大会常务委员会公告第30号文第四条、沪府规〔2020〕3号文第一条第（二）项、第（五）项、第（八）项和第五条第（二十五）项以及《关于本市科技创业孵化载体加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》第四条规定，解读如下：

1、加快产业扶持政策兑现

根据《浦东新区促进小微企业创新创业财政扶持办法》（以下简称《扶持办法》）的规定，符合条件的小微企业可以获得一定比例的成本资助、鼓励小微企业能级提升的投资额资助等；鼓励创新创业孵化载体、行业领军企业、科研院所、园区开发公司与国内外知名企业、大学及科研机构建立服务小微企业创新创业的开放平台，营造优质的创新创业生态，建成后经评估，给予核定总投资的50%且最高不超过500万元的一次性资助。此外，《浦东新区“十三五”期间促进战略性新兴产业发展财政扶持办法》规定，对符合条件的重点优势企业、重点培育企业等，五年内每年给予一定的奖励。

2、开展贴息支持

通过开展贴息，加大金融支持，提高融资便利的同时也为相关企业提供信用保障，发挥财政资金的引导带动作用。政府资金与银行资金的结合能够扩大援助规模。开展贴息使疫情期间的小微企业、应急征用企业和保障企业能够获得专项信贷支持，降低融资成本，使该类企业获得一定的运营资金渡过生产经营的难关。

3、支持技术改造升级

科技型中小微企业是最具活力、最具潜力、最具成长性的创新群体，是浦东新区未来增长的动力来源。根据《上海市技术改造专项支持实施细则》（沪经信规范[2018]1号）第九条的规定，在防控疫情期间，提供应急物资生产和保障所开展的应急技术改造的项目作用显得尤为重要，刺激技术发展，因此新区的扶持措施提高资金支持额度，符合特殊时期情形要求。此外，该条措施也符合《扶持办法》第四条的规定，对通过引进关键技术和设备等途径提高自主创新能力且符合一定条件的小微企业，给予不超过其项目投资额20%的资助，单个项目资助额最高不超过100万元。

4、支持研发成本降低

根据《浦东新区科技发展基金科技创新券专项资金操作细则（试行）》第二条的规定，每家企业每年度可申请10万元的创新券额度，用于企业在创新服务信息平台上采购经新区科经委登记备案的相关服务，服务合同经审核并完成服务后，可按不高于合同金额的40%享受创新券资助。《18条措施》的规定与其相符合。

5、支持人工智能项目应用

自新型冠状病毒感染引起的肺炎疫情爆发以来，众多上海人工智能相关企业发挥自身技术和业务优势，积极投身于抗击疫情的战斗中，在疾病诊疗、疫情防控、民生保障等多个方面作出贡献。深兰科技根据新型冠状病毒全序列的基因组，研究病毒的变异位点，为针对病毒的靶位药物研发提供全面的数据支持。之江生物针对此次爆发疫情的病毒基因组进行了序列分析，并迅速针对新型冠状病毒开发了核酸检测试剂盒（荧光PCR法），当前已正式获得国家药监局颁发的医疗器械注册证，成为首批4家获证企业之一。

（三）积极实施援企稳岗政策

根据银发〔2020〕29号文第一条第（八）项、国科火字〔2020〕38号文第五条、《失业保险条例》（国务院令第二百五十八号）第十条第（五）项、国发〔2018〕39号文第一条第（一）项和第三条第（六）项、人社厅明电〔2020〕5号文第一条、第二条、第三条和第四条、人社部明电〔2020〕1号文第四条、人社部明电〔2020〕2号文第三条、第四条、第五条和第六条、上海市人民代表大会常务委员会公告第30号文第四条、沪府规〔2020〕3号文第二条第（九）项、沪人社规〔2018〕20号文第三条的规定，解读如下：

降低企业运营成本方面

1、减免企业房租

新区通过区属国有企业免租、鼓励其他主体减免租金、双创企业房租补贴等形式，尽可能多让利给中小微企业，支持中小企业稳定经营和就业，共度难关。

区属国有企业免收中小企业2020年2月份、3月份2个月租金按照《关于本市国有企业减免中小企业房屋租金的实施细则》和区国资委的意见：主体上，政策要落实到实处，转租人不应享受本次减免政策；办理流程上，从摸底、告知、受理再到审批、反馈、备案，做到主动联系中小企业，以网络、信函、电话通讯等多种方式受理，最后及时告知结果并报国资委备案；支持力度上，前期已出台政策的减免标准应不低于本政策要求，同时可以根据实际情况，进一步给予支持；国企考核上，经审定减收的租金在经营业绩考核中予以认可，并可以给予国资收益专项资金支持，市属委托监管及区属企业可参照执行。

鼓励其他主体减免租金，按照区科经委、财政局、各片区管理局将来出台的政策措施，大型商务楼宇、商场、园区等各类其他主体为实体经营的承租户减免租金的，可以给予一定的财政补贴。另外，值得一提的是，从法律关系来看，新冠肺炎疫情可能但不必然构成不可抗力或情势变更，具体如何认定必须结合个案情况进行。对于受到疫情及其防控措施影响的合同主体而言，应当及早评估两种制度对合同履行的影响及相应法律风险，结合自身商业诉求（希望继续履行、变更还是解除合同）和实际情况，采取合法、合理的应对措施。特别是对于受影响较大的其他市场经营主体，建议做好预判，提前和相关部门沟通补贴和支持事宜。

2、双创企业房租补贴

由科经委、张江管理局牵头对租赁非国资经营用房的创新型孵化器和科技企业加速器内的小微企业，给予2个月房租补贴。

劳动保障方面

此次《18条措施》中援企稳岗的措施系在新情况下，为落实《防控疫情措施》的要求而制定的实施政策措施，同时也是对2018年以来国务院及上海市为促进就业所出台的一系列措施的延续。

1、返还失业保险费

对不裁员、少减员、符合条件的用人单位返还单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%。关于保险费返还的措施，同样可见诸国发〔2018〕39号文，该文件规定对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%。

关于该笔费用的列支，国发〔2018〕39号文中规定相关资金由失业保险基金列支。其上位法为《失业保险条例》第十条第（五）项，失业保险基金可用于国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用，符合法律规定。

失业保险是对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活的保险制度，现在把资金直接返还给企业，本质上可以看作是由企业替国家解决了失业问题。该措施直接目的就在于防范失业风险。在疫情蔓延的新形势下，期望返还失业保险费的措施，能够调动企业的积极性，鼓励企业在“稳就业”方面发挥更大的作用。

2、调整社保缴费起止时间

《18条措施》第11条规定，社会保险缴费年度（含职工医保年度）的起止日期调整为当年7月1日至次年6月30日，推迟3个月。

据2月3日上海市人力资源和社会保障局副局长费予清介绍，“2019年以前，上海社保缴费年度起止日期为当年4月1日至次年3月31日。鉴于目前疫情防控的状况，按照市委、市政府统一部署，从2020年起，将上海市职工社会保险缴费年度（含职工医保年度）的起止日期调整为当年7月1日至次年6月30日。据测算，通过推迟调整社保缴费基数的政策，预计当年度可减轻上海企业社会保险缴费负担101亿元；其中，企业养老保险基金约为64亿元，医疗保险含生育保险基金约33.4亿元，失业保险基金约2.7亿元，工伤保险基金约0.9亿元。”

3、逾期缴纳社保费

《18条措施》第11条规定，参保单位逾期缴纳社保费的，在向社保经办机构报备后，不收取滞纳金，不影响参保职工个人权益记录，疫情解除后3个月内补缴即可。

本次疫情爆发后，各地人社部门出台系列惠企惠民政策。各地对受疫情影响的企业、灵活就业人员和城乡居民未能按时办理社会保险缴费业务的，延长至疫情解除后补办。参保单位逾期缴纳社会保险费的，不影响参保职工个人权益记录，相关补缴手续在疫情解除后3个月内完成。

4、补贴线上培训费

《18条措施》第11条规定，对受疫情影响的本区各类企业，对在停工期间组织职工（含在企业工作的劳务派遣人员）参加各类线上职业培训的，纳入本区地方教育附加专项资金补贴企业职工培训范围，按实际培训费用享受95%的补贴。平台企业（电商企业）以及新业态企业参照执行。

《18条措施》基本与《防控疫情措施》的相关规定保持一致。同时，也符合国发〔2018〕39号文关于支持困难企业开展职工在岗培训的内容。

5、加大企业用工服务

《18条措施》第17条规定，组织开展网上招聘专项活动，对企业的紧缺岗位优先发布用工信息，企业和求职者通过互联网实现供需对接。同时通过本地挖潜、余缺调剂，满足企业阶段性用工需求。

疫情爆发后，现场招聘活动基本暂停，导致部分企业用工紧张，人手不足，通过政府组织开展网上招聘专项活动，发布岗位信息，通过信息归集共享，有利于缓解企业特殊时期用工需求。

（四）降低疫情防控期间中小微企业履约风险

根据（银发〔2020〕29号文第二条第（十四）项、《中国国际商会在新型冠状病毒疫情期间致广大会员企业的函》第一条、沪府规〔2020〕3号文第六条第（二十七）项、《上海市高级人民法院关于充分发挥审判职能作用为依法防控疫情提供司法服务和保障的指导意见》第四条、法[2003]72号文第三条第（三）项规定，解读如下：

随着防范疫情扩散需要，各企业（除必需行业外）数次延期开工，部分企业已经或者可能出现各类合同履行障碍、违约或者产生争议的情形。为保障中小微企业的生存与发展，关于如何降低企业履约风险，该措施从以下几个方面提供了相应的政策支持：

1、政府背书，提供不可抗力证明书

根据焦点解析可知，不可抗力造成违约的，违约方没有过错，通常可免责，但法律规定因不可抗力造成的违约亦须承担责任，违约方须承担无过错的违约责任。针对不可抗力情形，合同双方可作出诸如延长原有履约时限、暂停履行直至不可抗力事件影响消除、只履行部分合同义务、甚至合同一方有权解除合同等调整，大大降低了合同双方的履约风险。关于不可抗力情形的举证，一般须考虑：所发生的事件是否属于不可抗力条款定义的事件；合同履行受到的影响与该事件之间是否有直接的因果关系；拟适用不可抗力条款的履约方是否已采取合理的措施避免或减轻该不可抗力事件对合同履行的影响，但仍然无法履约。关于不可抗力证明书，除非不可抗力条款明确约定商会出具的不可抗力证明书对于证明不可抗力事件具有最终效力，否则对于“新冠肺炎”疫情，其证明效力不高于任何一份新闻报道。而通常拟适用不可抗力条款的一方须证明的重点包括不可抗力事件、不可抗力事件发生的时间、对合同履行的影响及履行方是否采取应对措施等事项，而该事项均是商会开具的不可抗力证明书所无法证明的内容。但《18条措施》第15条着眼于国内外贸易，将疫情纳入了不可抗力范围，由政府背书，为因疫情导致违约的涉诉企业提供了有利的证明书。

2、信用修复

《18条措施》第18条首先从“信用修复”对企业履约打了一针强心剂。根据《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国中小企业促进法》《企业信息公示暂行条例》等法律法规的规定，企业违约或履行不能的，由有关部门依法查处，并按照国家有关规定纳入信用信息系统，其信用损失不可修复，但本实施办法将疫情导致企业违约或履行不能的信用损失转化为了可修复状态，切实保障了企业的生存与发展。

3、信用激励

根据《18条措施》第18条的意旨，企业在疫情期间为了国家的疫情防控作出了巨大的牺牲导致自身信用损失的，不但不会遭受信用损失还会获得相应的“信用激励”。 

纵观前述的《18条措施》，浦东新区人民政府为应对疫情对经济的冲击，降低企业成本和恢复生产，对影响较大的企业依法依规提供财税、金融等方面的支持和服务。本文基于上述认识，对其政策与合法性进行解读。