2025年12月12日，国家金融监督管理总局（下称“金监局”）正式发布了《商业银行托管业务监督管理办法（试行）》（国家金融监督管理总局令2025年第9号，下称“9号令”或“新规”），并于2026年2月1日起施行。作为首部专门规范商业银行托管业务的部门规章，9号令的实施标志着银行托管业务迈入“系统规制、权责法定”的新阶段。

近年来，商业银行托管业务规模快速增长，服务种类日趋多元，为金融市场稳定运行提供了关键基础设施支撑，但也暴露出职责边界不清、风险隔离不足、合规基础薄弱等突出问题。9号令为银行托管业务划定清晰红线，推动其回归“独立第三方”财产保管与监督服务本源。本文将结合我们多年深耕托管实务经验，从9号令核心制度解读、托管合同修改要点、实施问题及建议三个维度着手分析解读，以期对托管行适用新规提供有效应对指南。

新规征求意见稿自2022年12月发布，经历三年之久方得落地，足见立法之难。2018年“阜兴系”私募基金托管风险事件，将处于金监局及证监会双重监管之下的商业银行托管业务推至风口浪尖。此后，银行业协会于2019年发布《中国银行业协会商业银行资产托管业务指引》（下称《托管业务指引》），证监会于2020年出台《证券投资基金托管业务管理办法》，并于2025年4月发布该法规修订草案征求意见稿，对托管业务开展进行指引和规范。相较于证监会体系监管法规对托管人责任的不断压实，金监局监管规则显得模糊且碎片化。相较而言，《托管业务指引》对托管职责的界定更有利于保护商业银行，但作为行业自律规则，效力位阶相对较低，实践中托管行试图通过托管协议中援引该指引以期更好适用。

9号令出台，将金监局针对银行托管的监管法规正式升级为部门规章层级。9号令共五章49条，其内容并非简单修补，而是从顶层设计出发，对商业银行托管业务的权责逻辑、市场竞争、内部治理及机构分化进行系统性重塑。相比于征求意见稿，9号令进一步细化、强化了关于非标资产、对账频率、会计核算等核心内容，明确了“尽职免责、失职追责”的权责逻辑。

（一）深刻理解托管信义义务

关于托管法律关系界定，相比于征求意见稿，9号令删除了“委托”这一表述。结合第五条“诚实信用、勤勉尽责”这一信托法律关系上的信义义务，我们理解，这一修改并非偶然，而是考虑到整部法规责任导向的一脉相承。其核心意图并非否定托管业务中各方的权利义务关系，而是引导各方跳出“委托”与“信托”法律关系的定性争议，转而强化原则导向与责任要求，聚焦托管业务的实质履职环节，以期托管人真正落实诚实信用、勤勉尽责的核心义务，切实发挥独立第三方的监督与保管职能，防范托管业务风险，保护投资者合法权益。

（二）审慎评估非标资产托管

针对风险高发地带——非标准化债权类资产、未上市企业股权等非标资产的托管，9号令第十条针对性设立了更为严格的准入与管控标准。银行在开展此类业务前，必须对产品管理人（资本实力、公司治理、风控能力）和产品本身（交易结构、退出方式、估值方法）进行评估。

非标资产信息不透明、估值困难对托管行来说是一大难题。9号令要求银行进行穿透评估和持续监督，一方面，提高了托管行的尽调广度、深度，如产品的估值方法和策略都需在尽调范畴之内；另一方面，提高了托管产品的准入门槛，如产品管理人的市场影响力也必须成为评估要素之一。但对许多银行而言，缺乏有效的技术手段获取并验证底层资产的真实状况及管理人的资质，评估可能流于形式。且9号令未规定非标准化资产的估值方法或原则，实务中其公允价值评估方法、参数选取、第三方数据源的采信标准等均存在巨大差异。因此，这一规定对托管行来说是一大挑战，要求银行必须建立独立、专业的评估能力，评估非标投资及其估值难度，评估管理人及产品的具体内容等实操细节，并对评估结论负责。实际上是将部分对管理人及产品的筛选和风控职责，前置于托管合同签订环节，从源头上管控风险。银行若未履行充分评估义务而开展业务，可能因违反监管规定而面临处罚，并可能在后续纠纷中承担相应过错责任。

（三）厘清托管职责边界与监管红线

9号令第二章将托管行的职责限定在账户开立、财产保管、清算交割、会计核算、资产估值、信息披露、投资监督这七项基础服务及合同明确约定的范围内。第十九条、第二十条构建起边界清晰、管控有力的托管业务禁止性规范体系，既从制度层面厘清职责边界、防范过度担险与利益输送风险，又兼顾市场惯例预留合理业务空间，彰显了监管的精细化与刚性约束并重的导向。

第十九条以“负面清单”形式明确十三类商业银行禁止性职责，如不参与投资者适当性管理、不承担产品信用风险、不提供担保、不参与投资决策等。这一规定从根本上否定了“刚性兑付”或“隐性增信”。这标志着监管态度从原则性指导转向了强制性、可追责的规则。市场层面也将扭转投资者“银行托管即保险箱”的错误认知，打破“托管兜底”的幻觉，有助于树立“卖者尽责、买者自负”的健康投资文化。

其中，禁止“为托管产品垫付资金、提供流动性支持”存在例外：“商业银行和产品间按照市场化、法治化原则开展的固定收益有价证券合格担保品管理业务不在此列”。此例外情形的界定为银行间市场开展正常且风险可控的担保物管理业务保留了空间。

关于“流动性支持”的禁止条款，货币市场基金产品托管展露了双重监管的矛盾。此前，根据《货币市场基金监督管理办法》《重要货币市场基金监管暂行规定》相关规定，基金托管人可以提供流动性支持。我们理解，遵循“特别法优于一般法”的原则，在开展货币市场基金托管业务时，托管行优先适用上述规定；在开展其他托管业务（如理财产品、信托、保险等）时，严格遵守9号令的禁止性要求，不得突破流动性支持等红线。实务中，如何在双重监管中找到平衡点，建议托管行根据托管产品的具体类型进一步与管理人及监管部门沟通。

（四）完善投资监督

投资监督也是托管行责任的重中之重，极易发生纠纷。近年来我们处理的托管业务风险中存在大量以托管行是否尽到投资监督义务为争议点的诉讼案件。9号令第十七条明确“商业银行不得提供或承诺提供无法有效履职的投资监督服务”，并要求发现违规投资时“拒绝执行；按照交易程序已经达成交易的或无法拒绝执行的，应当及时提示产品管理人等相关方”及“商业银行应当在托管合同中明确约定监督事项、监督内容和监督方式，按照法律法规规定和托管合同约定提供投资监督服务”。

（五）强化银行内部管理制度

9号令对银行内部管理提出了体系化要求，核心在于确保托管业务的独立性，包括人员岗位、物理场所、账户资金、业务数据和信息管理系统。银行应根据9号令的规定及时对现有组织架构、IT系统及内控流程进行合规评估。同时，银行考核机制不得将托管业务规模与银行其他业务指标挂钩，必须建立以合规、质量、风险控制、独立业务为核心的导向。这从激励机制上防控为冲规模而忽视风险、模糊边界的业务冲动。

第三十五条要求托管业务考核评价“充分体现合规导向，不得将托管业务与其他业务挂钩考核”，商业银行需注意内部不同业务的独立性，避免“规模导向”下的合规风险。结合9号令的其他规定，建议托管行与银行风险、计财等部门沟通，修订并完善应急预案、核查内部风险准备金计提制度等。

为保障托管业务合规性，明确托管行权责，防范业务风险，建议托管行根据9号令的规定全面修订托管合同，对职责范围、估值责任、信息披露、免责条款进行完善，具体内容如下：

（一）修订托管账户名称

根据第十一条规定，“托管产品的资金账户应当具有明确标识，名称原则上应当包含开户主体和产品名称字样……”在以往实操中，信托产品以信托公司全称作为保管账户的名称，不包含产品名称；资产管理计划、基金的托管账户均为“资产管理计划/基金名称”。因此，建议托管行与监管机构及信托公司就信托产品账户名称问题进行确认。托管账户的独立性是托管的核心，建议银行进一步完善托管账户管理制度，防范错误司法查扣等风险。

（二）建立估值对账机制

根据第十二条规定，托管行应当建立与产品管理人的对账机制。因此，在2026年2月1日后成立的产品应当由管理人与托管行进行对账。对存量产品中不对账的，应当在9号令施行起三年内进行整改，可以由管理人与托管行签署补充协议，修改相应对账条款。我们理解，在三年整改期结束后，托管行以合同约定不对账为由主张免责则缺乏法律依据。

（三）约定禁止性行为及免责条款

9号令第十九条和第二十条明确列举了托管行的禁止职责及禁止行为，托管行可以在托管合同中增加相应表述，以明确界定自身责任范围。此外第十四条规定，托管行应当优先使用第三方数据进行会计核算。若仅依赖产品管理人所提供数据且无法从其他渠道获取可靠数据进行会计核算的，托管行应当在托管合同中明确约定数据来源和免责情形，以明晰法律责任。

（四）明确披露复核内容

根据第十六条规定，对于管理人或其他相关方披露信息中需要托管行复核的内容，托管行应当在托管合同中明确约定并罗列能够根据自身获取的数据和信息进行复核的内容，并且与管理人或其他相关方明确约定，在其信息披露时说明托管行所复核的数据和信息。

尽管9号令框架清晰、方向明确，但在落地执行过程中，仍面临一系列法律与实践层面的挑战。

（一）双重监管

在双重监管框架下，商业银行托管业务仍存在待解难题。9号令规定，“商业银行开展不同产品托管业务时，还应当符合有关业务主管部门关于产品托管的相关规定。”但对于持有证监会许可基金托管业务牌照的商业银行而言，如前所述，托管业务在双重监管下针对不同托管产品存在能否进行流动性支持等实务问题。一方面，针对不同产品监管法规，在理解与执行口径上可能存在差异，易导致托管行合规操作困惑；另一方面，部分未纳入明确监管规定的隐性事项，反而可能成为合规风险的潜在点。

建议托管行就业务开展中遇到的规则冲突、口径模糊等问题，积极与监管部门沟通。同时，托管行可以深化同业交流，聚焦双重监管下的规则冲突、执行口径差异、隐性合规风险等核心关注点，组织开展案例复盘，汇总梳理可复制的合规操作模式，形成行业共识性建议。

（二）审查义务

《托管业务指引》第二十二条规定“托管银行对提供材料是否与合同约定的监督事项相符进行表面一致性审查”，而9号令没有类似表述。这一变化体现了监管强化了托管银行的审查义务，但我们理解这并不意味着托管人须承担无限的实质审查义务。9号令通过使用“在能力范围内”“采取必要合理措施”等表述限定，实际上将托管人是否尽责的判断标准，从原有的“是否完成形式核对”转向“是否履行了审慎评估的合理注意义务”。

建议在托管协议中明确不同投资品类、交易场景下“必要合理措施”的具体内容，特别是关联方交易、非标资产投资等重点领域，避免履职不足或过度履职。对不属于法律规定及合同约定的行为，约定相应免责条款。此外，托管行需注意履职留痕，若发生纠纷可清晰举证已履行审慎评估义务，切实防范法律风险。

（三）存量业务合规整改

对于已存在禁止性行为（如垫资）的存量业务，新规要求按实质重于形式原则做好风险分类并计提拨备。这涉及复杂的风险认定、资产估值和财务处理，若处置不当，可能引发与管理人或投资者的法律纠纷。

建议托管行制定“一户一策”的存量业务整改方案，并主动、透明地与相关方进行沟通协商，通过合同补充协议等方式明确过渡安排。

9号令的颁布，是中国金融市场基础设施走向成熟与法治化的重要里程碑。其核心精神在于“回归本源、隔离风险、专业发展”。对于商业银行而言，这既是一场迫在眉睫的合规大考，也是一次转型升级的战略机遇。

托管行应以此为契机，在明晰业务边界、明确职责分工的基础上，进一步优化、完善托管业务的管理机制和运作模式，结合自身能力和服务水平，为托管产品提供专业服务。同时，从托管业务的风险特征出发，注意防范操作风险和声誉风险，最终实现托管业务的规范、健康和可持续发展。可以预见，在新规的引导下，商业银行托管业务将告别野蛮生长，步入一个以专业能力、技术驱动和深度服务实体经济为特征的高质量发展新周期。