在我国，供水、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等基础设施和公用事业领域的项目多由行政机关通过特许经营方式与社会资本进行合作，双方签订的特许经营协议通常被认定为行政协议。而近年来，由于城镇化建设的持续推进、国家以及公众对环境保护和生态水平的持续关注，履约中的行政协议面临着客观新情况产生的矛盾：如发电厂、污水处理厂的前期选址在城市旧城区的周边，由于城镇化导致的城市边界延伸，在此类项目周边出现了新居民区、学校、商业配套，使得前期建成的公共基础设施的排污问题与周边公众利益产生冲突，常见表现为异味、噪声等。作为订立行政协议一方当事人的行政机关，需主动变更或解除行政协议，这一行为在法律上表现为行政优益权的行使。而行政机关行使行政优益权是否合法合理、是否存在滥用行政优益权，行政相对人应如何应对等问题，均值得深入研究。

本文，旨在通过笔者处理特许经营项目纠纷的专业经验基础上，梳理、分析司法实践情况，为行政协议主体各方如何妥善处理及应对行政优益权问题提供思路与指引。

（一）概念与法律依据

行政优益权，一般是指法律规范赋予行政机关在履行职责过程中，为实现行政管理目标或维护国家、社会公共利益，而享有的相较于行政协议中相对人的优先权和受益权。行政机关之所以可以突破合同约定享有优先权，是因为订立行政协议的目的是社会公共利益，通过赋予行政机关相应权利提供保障，避免因客观情况发生变化导致公共利益受损。

行政优益权作为行政协议的特殊产物，是行政协议订立及纠纷解决过程中一项重要影响要素。一方面，行政协议兼具民事关系的平等性与行政关系的非平等性双重属性，行政优益权作为一项公权力，兼具‘权力性’与‘职责性’双重属性。其权力性体现为突破契约相对性的单方处置权，其职责性要求行政机关在公共利益受损时必须主动行使，怠于行使可能构成行政不作为。基于行政优益权的特有属性，本身存在被滥用的风险。为避免损害相对人的平等权益，行政优益权的行使、程序及法律后果必须从严把握；另一方面，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条明确其适用前提为“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，这本质上是行政协议的行政属性与契约属性发生冲突的体现，即民事契约的明确约定与国家利益、社会公众利益的客观变化不相适应时，行政优益权的制度设置的价值便在于合理化解该类冲突。

目前，我国现行立法尚未对行政优益权的概念作出明确界定，相关规范主要体现在司法解释与行政法规中。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”《优化营商环境条例》第三十一条也有相关表述，“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”

（二）适用条件

行政优益权的适用场景限定于行政协议，具体而言，在特许经营协议、征收补偿协议、国有自然资源使用权出让协议、政府购买公共服务协议等类型中，若出现公共利益重大变化、基础事实或政策重大调整等情形，即可能触发单方变更或解除行政协议情形。笔者对于行政优益权的适用条件概括如下：

首先，行使目的是保护社会公众利益，即不特定多数人的利益。实践中，公众利益易被过度解读或滥用，公共利益的认定应符合“受益对象不特定、利益内容具体可感知、损害后果具有紧迫性”的标准。若所谓“社会公共利益”背后的最终受益者为行政机关或下属关联企业，则行政机关仍存在违法风险。此外，若因相对人违约而导致合同目的无法实现，行政机关可依据法定解除或约定解除的相关规定或约定解除协议，而非适用行政优益权，相关争议可参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《民法典》合同编的相关原则处理。

其次，需出现行政机关在缔约时不可预见的情形。不可预见情形特指协议订立后因不可抗力、政策重大调整（如法律法规修订）、客观环境突变（如突发公共卫生事件）等行政机关无法控制且无过错的情形。若因行政机关可预见，或因前期调研不足、规划失误等，导致协议履行障碍或出现无法继续履行的情形，则属于可归责于行政机关的过错，不得援引优益权，则属于行政机关在订立行政协议时存在过错，一旦无法履行则属于其单方解除协议构成违约，在此情况下不能适用行政优益权，即将行政机关自身过错导致的履行障碍排除在优益权适用范围之外。

再次，行使程序必须合法。行使行政优益权本质上突破合同相对性及契约精神，且在一定程度上对相对人的期待利益乃至政府公信力产生影响，鉴于该行为对相对人存在不利影响，其行使程序必须受到严格限制，以防优益权被滥用，损害相对人利益。最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例之六，案号：（2019）京01行终73号，某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案，行政机关应当首先考虑对行政协议内容予以变更，尽可能地维持行政协议的法律效力，仅在变更无法实现目的情形下选择解除行政协议。

最后，应对相对人给予合理补偿。因行政优益权的前提是不归责于当事人双方，但因对相对人的利益会产生一定影响和损害后果，故行政机关应支付补偿。

对于行政机关而言，行使行政优益权本质上属于行政机关作出了单方解除行政协议的行政行为，所以行政机关必须坚守“程序正当性”原则，形成程序闭环，确保程序合法。

（一）程序正当合法

鉴于行政机关与相对人存在行政法上的非平等关系，行政机关行使行政优益权在一定程度上会对相对人造成不利影响，根据《行政许可法》并参考行政处罚、行政强制等法律规定的要求，为了保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等合法权益，相关法律均明确了事先告知、陈述申辩、听证等法定程序。在基于行政优益权解除行政协议时，行政机关应在作出解除决定书前，以书面形式向相对人送达《告知书》，明确告知其享有陈述、申辩、要求听证的权利，并充分听取相对人的意见。在（2021）豫04行终25号案件中，法院认定“西市场街道办在作出对赵某不利的解除协议通知书时，未事先告知赵某享有的陈述、申辩权，违反正当程序。”可见，程序合法是保证行政行为合法的基本前提。

同时，听证程序作为一项重要的程序保障制度，应严格遵循相应的程序要求，如回避制度、时限要求等，避免因细节问题导致案件程序违法。

（二）制作决定书与说明理由

行政机关最终作出行使行政优益权决定，应出具书面行政决定书（如《关于变更XX协议的决定》《关于解除XX特许经营协议的决定》），且决定书需包含以下核心内容：事实认定及证据支撑；公共利益的具体指标，如受益对象不特定、利益内容具体可感知、损害后果具有紧迫性等；所依据的法律法规及协议依据；对相对人陈述申辩意见、听证意见的采纳情况及理由；协商过程及结果（如有）；决定的具体内容，包括解除的时间、撤回的行政许可事项等；告知救济途径，包括行政复议、行政诉讼的期限和机关。

（三）启动补偿评估

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，因公共利益解除行政协议给相对人造成损失的，应给予公平补偿；因违法解除行政协议造成损害的，应予以赔偿。通常情况下，行政机关在作出决定后，应委托有资质的第三方机构对相对人截止基准日的实际损失进行评估作为补偿依据，关于补偿范围详见本文第四部分。

（四）公共利益证据固定

行使行政优益权的前提是维护公共利益必要性，需要行政机关就是否损害公共利益及行使优益权的必要性进行评估，并开展事实调查与证据固定，而非笼统援引“公共利益”表述。如通过证据无法直接体现损害公共利益，例如仅凭群众投诉，行政机关行使行政优益权则存在违法风险。此外，行政机关还应就是否存在对相对人权益损害更小的替代方案论证进行举证。如行政机关应提交替代方案可行性分析报告、成本收益评估结论等证据，证明行使优益权是“最小损害手段”，若通过技术改造、工艺升级可解决污染问题，行政机关直接解除协议，则行政机关行使优益权的合法性亦会受到质疑，亦存在违法风险。

综上，对行政机关而言，程序是行政行为的生命线，应严格遵循告知、听证、救济、补偿的完整程序闭环；证据是行政行为的护身符，需要系统化整理从内部动议到最终补偿的全部材料形成完整卷宗，以此作为复议、诉讼中证明行为合法的重要依托；诚信与公共利益并重是不可偏离的根本准则，公共利益为权力之源、诚实信用为权力之轨，行使行政优益权必须经得起二者的双重检验。

当行政机关行使优益权时，一旦行政相对人认为行政机关滥用权力、自身权益受损，可通过多元解决纠纷机制积极维权：

（一）与行政机关建立畅通协商机制

行政机关为避免引发信访及诉讼纠纷，通常会在作出行使行政优益权对应行政行为，例如发出终止行政协议通知前，与行政相对人进行磋商。而行政相对人从维系地方政府关系、尊重行政职权角度，往往也不优先选择直接通过诉讼方式解决，因此，如能在前期协商阶段达成相对人诉求，同时保证行政机关决策合法性，则是双方利益最大化的最优解。对此，相对人应采取以下协商策略：

1.充分固定事实与组织证据思路

行政相对人应提前整理所有合同文件、履约凭证、财务报表、沟通记录及投产记录，通过翔实的数据证明自身履约合法性及因此遭受损失的具体金额，并重点关注行政机关主张优益权不成立的证据，例如“公共利益是否客观真实存在”“是否具有必要性及存在其他替代性方案”等，最终需向行政机关传达出“行政相对人能够提供充足的法律依据及事实依据，一旦进入诉讼行政机关败诉风险极高”的信号，从而促使行政机关审慎决策。

根据笔者代理的类案经验，如行政机关并非出于为了公共利益的需要行使优益权，行政相对人可通过申请信息公开的方式获取部分证据，这与行政协议适用场景有直接关联。如前文所述，行政协议普遍适用于公共基础设施建设领域，终止某一项目时，往往伴随新政策出台或替代项目审批，而这些信息大多属于信息公开的范围。即便不能获取全部证据，也可以此方式了解相关信息，在必要情况下向法院申请调查取证或调查令的方式进一步取证。

2.协商与谈判策略

行政相对人应采取刚柔并济的协商策略：避免对立姿态，强调企业存续对地方经济、就业及公共利益的正向价值，对行政机关提出的协议变更主张，可在评估基础上提出替代性履约方案以换取补偿让步。协商僵局时，可通过提起行政复议或诉讼启动救济程序，利用司法审查中可能发现的程序瑕疵或补偿不合理情形，借助司法建议及上级机关对复议纠错率、诉讼败诉率的考核压力，推动行政机关重回谈判桌，促成补偿争议的实质性解决。

（二）通过诉讼途径维护权利

根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，相对人对行政机关出具的解除行政协议决定等行政行为不服时，可以提起行政诉讼。

1.诉讼策略选择

从诉讼策略上，相对人通常有两种诉讼策略：一、主张撤销案涉行政行为，并要求行政机关重新作出行政行为；二、确认行政行为违法，并主张行政赔偿。

若选择第一种策略，核心在于否定行政机关优益权行使的合法性，请求法院审查其是否存在事实不清、程序违法或滥用职权等情形。一旦胜诉，行政机关须重新依法履职，存在能恢复原协议状态或作出更为合理的决定的可能。但风险在于若行政机关重新作出的行政行为仍不符合相对人期待，可能引发循环诉讼。此外，若原行政行为已造成不可逆的实际损害（如协议已终止履行、项目已变更），单纯撤销行政行为未必能充分弥补损失，难以实现诉讼预期目标。

若选择第二种策略，则更侧重损害填补与效率导向。该策略不追求恢复原有行政行为状态，而是直接要求对行政机关违法行使优益权造成的损失承担损害赔偿责任。该策略优势在于能够快速终结争议，避免因行政行为反复引发的不确定性，尤其适用于行政机关已无重新作出行政行为必要或重新作出已无法挽回损失的情形。但相对人需承担较重的举证责任，须证明损害的存在、具体金额及与违法行为的因果关系。因此，相对人在进行策略选择时，应首先考虑最终诉讼目标而非一味追求撤销行政行为的法律结果，最终根据诉讼请求系统组织证据。

2.举证责任分配

与民事诉讼程序不同，行政机关应对其行使优益权的合法性承担举证责任，法院审查的重点在于行政机关行使优益权的“目的正当性”和“程序合法性”。行政机关必须提供充分的证据证明其行为是基于“公共利益”的需要，而非为了地方保护主义或个别领导的意志。若行政机关无法提供充分的证据证明公共利益受损，其优益权的行使便缺乏事实基础。

需要说明的是，虽然行政机关对其行为合法性需要承担责任，但并不因此免除相对人的举证责任。如相对人欲达到诉讼目标，除证明自身损失外，还应聚焦证明行政机关行政行为的违法性、损害结果的具体情况及二者直接的因果关系。

3.行政补偿与行政赔偿

行政机关为了公共利益合法地变更或解除协议，给相对人造成损失的，相对人有权依法申请公平补偿。司法实践中，关于补偿范围存在两种主流观点：多数观点认为，补偿范围仅包括直接损失；少部分观点认为，补偿范围还应包括间接损失，这就需要相对人充分举证损失的数额及因果关系。笔者认为，在行政优益权的设立背景下，若相对人基于对行政机关的信任（如获得了行政许可或签订了协议）进行了投资或生产，后因行政机关行使优益权导致受损，相对人有权要求保护其信赖利益。即目标使行政行为合法，相对人也应获得充分的补偿，包括对设备折旧费、搬迁费用、人员安置费等在内的全面补偿。此类补偿不应是象征性的，而应是“填平原则”，目的是使相对人的投资利益不会因优益权的行使受到减损，这也是信赖利益保护权的重要体现。

若行政机关违法行使优益权，例如滥用职权、违反法定程序，给相对人造成损害的，相对人可申请行政赔偿。尽管《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》未明确赔偿范围，但《行政诉讼法司法解释理解与适用》中明确载明“具体如何进行赔偿，应当注意以下方面：一是协议有规定的处理及限制。行政协议有约定的，相对人请求行政机关按照行政协议的约定承担违约责任的，人民法院应予支持，但约定标准不得低于国家赔偿法规定的标准；二是协议没有规定及可获得利益的处理。没有约定的，按照民事法律规范规定予以行政赔偿。鉴于行政机关选择了契约的形式来实施管理或者提供公共服务，其承担责任应按照违约责任予以承担，亦可参照合同法有关违约责任的规定处理。原告请求赔偿包括协议履行后可获得利益的损失的，人民法院应予支持，但不得超过当事人订立协议时预见到或者应当预见到的因违反协议可能造成的损失，但法律、行政法规另有规定的除外……”同时，《民法典》第五百八十四条明确规定赔偿损失包括合同履行后可以获得利益。

关于可得利益损失的认定，通过诉讼评估程序纵然可以定分止争，但从最终结果及作为原告的相对人本着快速实现收益、减少损失、降低前期成本的诉求出发，并非必须通过评估程序确定可得利益损失。如（2023）冀06民终7878号案件中，法院支持“按照《审计报告》中利润额的平均值作为合同剩余有效期内运营税后利润的计算标准，考虑解除合同的原因、过错程度、合同的履行时间、预期利益及减损措施等酌定可得利益损失的具体金额。”因此，如相对人经营利润水平相对稳定，依据此种方式主张可得利益损失具有一定合理性，相对人在确定诉讼请求时可以参考而非必要通过评估程序。

面对行政机关的优益权，行政相对人并非只能被动接受，通过坚持合法性审查、主张信赖利益保护、充分运用程序性权利，相对人能够构建起坚实的法律防线。同时，通过理性的协商策略，将个案处理与公共利益、地方经济发展相融合，往往能在法律框架内实现各方利益的最大化。

行政优益权的规范行使是法治政府建设的重要组成部分，既要防止行政机关滥用权力损害市场主体合法权益，也要保障行政机关有效维护公共利益。行政机关应恪守“法定权限、程序正当、比例原则、公平补偿”的原则，行政相对人应善用“协商沟通、行政复议、行政诉讼”多元救济路径。唯有在法治框架内实现公权力与私权利的平衡，才能推动特许经营等行政协议制度持续健康发展，为营商环境优化提供坚实法治保障。