2025年8月4日，国务院发布了《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》是《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）的配套规则，2007年，国务院即发布了现行有效的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（简称《实施条例》），作为1999年《中华人民共和国行政复议法》的配套规则。后随着《行政复议法》经过2009年、2017年、2023年的多次修订，现行有效的《实施条例》逐渐无法适应行政复议的法律与实践。本次《征求意见稿》的发布，是对于《行政复议法》最新立法精神与行政复议实践的回应。征求意见稿相较《行政复议法》的规定更为细化，使得行政复议流程更加具有操作性。一方面，通过细化规定限缩了自由裁量权，另一方面也为复议活动提供了更多的保障。

1、“适当性”审查的沿革与发展

1999《行政复议法》及2009年与2017年的修订版中，在第三条行政复议机关职责部分规定了“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。”并在在第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

1999《行政复议法》及2009年与2017年的修订版中虽然规定了审查内容应包括“合法与适当”，但是并未将适当性审查予以突出。

2023年《行政复议法》修订，首次出现了“适当性”的表述，该法第四十四条规定，被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。并且，该法还将适当性作为行政复议机关决定变更行政行为的情形。该法第六十三条规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当。

从《行政复议法》的修订过程看，整体上体现了的对于具体行政行为适当性审查的逐渐重视。也体现了逐渐限缩行政执法自由裁量空间的立法精神，推进行政执法的标准统一和可预期性。

在2023年《行政复议法》首次提出“适当性”的基础上，本次《征求意见稿》，则进一步突出了“适当性”审查的原则。《征求意见稿》第二条开宗明义指出，行政复议机关应当对行政行为的合法性、适当性进行全面审查，保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化对行政权力运行的制约和监督，推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议。

《征求意见稿》第四十五条还规定，被申请人提出书面答复时，重点围绕行政行为合法性、适当性提出意见，并对申请人的请求作出回应。被申请人发现行政行为违法或者不当的，应当自行纠正，并将处理情况报送行政复议机关。

相较于《行政复议法》，《征求意见稿》明确将“适当性”纳入了全面审查的范围，并在总则部分专门表述，体现了对于“适当性”审查的重视。

2、具体行政行为“适当性”审查的标准

关于适当性审查，《征求意见稿》的一个重大突破在于对如何认定具体行政行为“不适当”进行了规定。

如前文所述，对于内容不适当而由行政复议机关变更行政行为的情形，在2023年《行政复议法》中已经做出了规定。但是，对于如何认定行政行为内容不适当，却一直没有具体规定。本次《征求意见稿》第六十条明确了具体行政行为内容不适当的五种情形：

（1）行政行为采取的处理方式和内容与行政目的、现实情况不相适应或者不符合其所适用依据的立法目的。

按照这一原则，行政行为应综合考虑行政目的，即除了考虑法条的具体内容外，还应关于响应的立法目的，并与现实情况相结合。从而一定程度上消除机械式执法，让执法更贴进立法的本意。

（2）行政行为超过必要限度。

这一原则，实际上体现了执法的过罚相适应的原则，避免过度执法和过度处罚。关于处罚不超必要限度的思路，在《行政处罚法》中已经有所体现，对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。并且，《行政处罚法》还规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

这一思路，在部分地方政府的规范性文件中也有体现，上海市委员会办公厅、上海市人民政府办公厅2002年发布的《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》中也规定，依法制定、严格实施轻微违法行为依法不予行政处罚清单（以下简称“不予处罚清单”），深化精细化执法和包容审慎监管，激发市场活力，提升执法效果，建设更加包容、更具活力、更有温度的营商环境，促进经济社会高质量发展。

（3）行政行为对相同情况的当事人差别对待，缺少正当理由的；

在法定的裁量范围内，如果对情况相同的行政相对人适用差别待遇，将会引发社会公众对于行政裁量权适用正当性的质疑，影响执法的社会效果。因此，消除执法的差别待遇，不仅能够让公众建立对行政执法的信任，也有利于降低执法的自由裁量空间。

（4）行政裁量未考虑相关因素或者考虑不相关因素的；

（5）行政行为不适当的其他情形。

综上，《征求意见稿》进一步突出具体行政行为的“适当性”审查，并强调审查的全面性。其目的是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化对行政权力运行的制约和监督，推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议。“适当性”审查标准的落实，在深化依法行政方面，无疑据有重大意义。

1、《行政复议法》规定的可申请行政复议范围

按照学理和对法规的一般理解，能够申请行政复议的事项是具体行政行为。但是，对于什么样的事项应该归入行政行为，则存在一定的争议。《行政复议法》及历次修订中，也在逐渐扩大可复议事项的范围。

2、《征求意见稿》对于可申请行政复议事项的细化

在2023年《行政复议法》修订的基础上，《征求意见稿》对于可申请行政复议的事项又做了进一步的解释和细化。

（1）对于行政复议范围细化

《征求意见稿》第九条规定，下列五种情形，属于行政复议法第十一条规定的复议范围：（一）对行政机关作出的列入严重失信主体名单决定及失信惩戒措施不服的；（二）对行政机关依照法律、法规或者规章作出的金融业审慎监管措施不服的；（三）对教育行政部门就学校对学生实施的惩戒、给予的处分等决定作出的复核决定不服的；（四）对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位等行为不服的；（五）对行政机关在公务员或者参照公务员管理的工作人员录用工作中对报考者的违纪违规行为作出的处理决定等行政行为不服的。

以上情况，在以往的实践中争议较大。比如对于失信惩戒措施，其是否属于行政行为？或者对于学位授予活动，是否属于行政复议范围？本次《征求意见稿》很好地解答了这些疑问，从而对于准公共权力的运用有了更好的约束。

（2）对于行政协议做了细化的解释

《征求意见稿》第十条对于行政协议的类型做了进一步解释，行政协议包括以下类型：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）国有土地使用权、矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）医疗保障服务协议；（六）行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的其他行政协议。

此外，在认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的复议案件中，行政复议机关审理行政协议案件，可以参照适用《中华人民共和国民法典》关于民事合同的相关规定。

1、《行政复议法》对于复议申请人资格的确定较为原则

该法第十四条（申请人资格）规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。并规定，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，其权利义务承受人可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。

2、《征求意见稿》对于申请主体进一步明确

（1）明确了近亲属范围

《征求意见稿》第十二条规定了近亲属的范围，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

（2）规定了特殊主体的申请人资格

特殊主体主要包括个体工商户、农村承包经营户、合伙企业、其他合伙组织、农村集体经济组织或者依法代行集体经济组织职能的村民委员会、转为城镇居民的农村集团经济组织成员、业务委员会等特殊主体。详见下表所列：

1、对于若干部门共同做出行政行为的复议

《征求意见稿》对于两个以上国务院部门共同作出的行政行为不服的复议，也做了规定。该《征求意见稿》第三十四条规定，对两个以上国务院部门共同作出的行政行为不服的，可以向其中任何一个国务院部门申请行政复议，由作出行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定。

对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务机关、国家安全机关与其他行政机关共同作出的行政行为不服的，可以向其中任何一个有管辖权的行政复议机关申请行政复议，由有管辖权的行政复议机关共同作出行政复议决定。

按照《征求意见稿》，在多部门共同做出行政行为的情况下，仅需向其中一个部门申请行政复议即可，然后由多个有管辖权的复议机关共同做出复议决定。这一规定，可以便利申请人提出行行政复议。

2、行政复议的提级管辖

按照《征求意见稿》第三十七条规定，在两种情况下，可以对行政复议案件由有管辖权的复议机关的上级机关提级管辖。

一是上级行政复议机关对下级行政复议机关已经受理的行政复议案件，认为属于下列情形之一，有必要由本机关审理的，可以决定提级管辖：（一）在本行政区域内有重大影响或者涉及重大社会公共利益的；（二）在本行政区域内属于新业态、新领域、新类型案件，且案情重大疑难复杂的；（三）具有法律适用指导意义的；（四）更有利于行政复议案件公正审理的。

二是下级行政复议机关对已经受理的行政复议案件，认为符合前款规定情形，需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定，报请提级管辖期间不计入行政复议案件办理期限。

3、规定了回避制度

《征求意见稿》确立了复议的回避制度，第四十四条规定，行政复议员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的情形的，应当及时提出回避申请，或者由行政复议机构分管负责人提出回避要求。当事人认为行政复议员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理，有权申请行政复议员回避。是否回避，由行政复议机构负责人决定。

4、合并审理制度

《征求意见稿》第四十七条规定了合并审理制度，因同一行政行为或者同类行政行为发生的行政复议案件，有下列情形之一的，行政复议机关可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一行政复议机关申请行政复议的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一行政复议机关申请行政复议的；（三）在行政复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为，申请人不服向同一行政复议机关申请行政复议的；（四）行政复议机关认为可以合并审理的其他情形。

综上，2025年发布《征求意见稿》在诸多方面对《行政复议法》进行了细化，不仅让行政复议程序更为顺畅，也有利于约束自由裁量权的行使。行政复议是行政机关依法行政、保障行政相对人权益的重要制度，《征求意见稿》的制定及通过，对于行政复议制度的施行具有积极意义。