2021年2月1日，国务院公布《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），自2021年4月1日起施行。《条例》是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规，全文分为八章共六十一条。同年3月18日，司法部网站发布《司法部 财政部负责人就<行政事业性国有资产管理条例>有关问题答记者问》（以下简称《答记者问》）。笔者结合《答记者问》以及《全国人大常委会预算工作委员会、全国人大财政经济委员会关于行政事业性国有资产管理情况调研报告》（以下简称《调研报告》）等文件，对《条例》内容作简析如下。

一、《条例》的出台背景

在《条例》之前，行政事业性国有资产管理没有专门的法律或行政法规进行规范，2006年财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》属于部门规章，效力层级较低。行政事业性国有资产作为国有资产的重要组成部分，对其管理应当建立在完善的法律监督基础之上，因此，我国有必要通过提升法律规范层级完善对行政事业性国有资产的监管。

从行政事业性国有资产管理制度存在的问题来看，《调研报告》指出：“一些部门、地方和单位政治站位不够高，对于党中央加强国有资产管理和治理的重大决策部署、对于事业性国有资产在社会建设和推进基本公共服务均等化中的关键支撑作用等认识不够到位，普遍存在“重资金、轻资产”、“重购置、轻管理”等现象。在管理理念、体制机制、基础工作、规范管理和法制建设等方面，还存在不少突出问题，亟待研究解决。”

在上述背景下，对规模不断壮大的行政事业性国有资产加大监管力度很有必要。国务院根据《全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，制定《条例》。

二、《条例》确立的管理体制

《条例》第三条规定，行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。从表述来看，并无太大变化。但内容上，《条例》对现行管理体制有所调整。

原《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》中，明确各级财政部门是国有资产管理的职能部门。而《调研报告》指出，当前管理体制中，有地方反映资产配置、使用、处置等都由财政部门审批，造成财政部门压力大，效率不高；也影响部门单位管理资产的积极性主动性，主体责任较难落实。

为应对上述问题，《条例》强调了各级政府的管理职责，分别规定了各级政府、各部门、各单位各自的权限和职责（详见下表）。

三、资产配置、使用和处置——贯彻节约高效原则

《条例》第二章加强了对资产配置、使用、处置等环节的规范管理，贯彻节约高效原则。具体体现在以下几个方面：

（1）建立完善资产配置标准体系。《调研报告》指出行政事业性国有资产配置的标准化建设滞后，使用单位、审批部门、审计部门等都缺乏相应依据，配置的科学性和经济性较难保证。为应对该问题，第十条明确，县级以上人民政府应当组织建立、完善资产配置标准体系，明确配置的数量、价值、等级、最低使用年限等标准。

（2）调剂优先、建立共享共用机制。目前管理中，部分单位强调对国有资产的“单位占有、使用和支配”的权利，导致调剂使用、共享共用困难，资产使用效率不高。因此，第十一条规定，应当优先通过调剂方式配置资产。不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式；第十八条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全国有资产共享共用机制，鼓励国有资产共享共用。

（3）明确资产配置目的。根据第十二条、第十三条规定，行政单位国有资产应当用于本单位履行职能的需要，事业单位国有资产应当用于保障事业发展、提供公共服务。明确不得用于对外投资或者设立营利性组织，强调了行政单位国有资产的非营利性。

（4）明确资产使用人和管理人的岗位责任。第十五条要求行政事业单位明确资产使用人和管理人岗位责任，规范资产使用管理。

（5）明确科技成果的使用和处置。第二十三条采用援引的立法技术，研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果的使用和处置，依照《中华人民共和国促进科技成果转化法》、《中华人民共和国专利法》和国家有关规定执行。

四、《条例》加强了预算管理与基础管理

1. 预算管理

《调研报告》指出，目前资产管理与预算管理衔接不够。资产管理与预算管理分割，没有做到资产的“存量”管理与预算资金的“流量”管理统筹协调，形成有机统一的整体。针对前述问题，《条例》专设一章对资产的预算管理作了规定，包括预算编制与执行、收入管理、决算管理、绩效管理几个方面：

（1）预算的编制与执行。根据第二十四条规定，首先应当提出资产配置需求，编制资产配置相关支出预算，并严格按照预算管理规定和财政部门批复的预算配置资产。该规定针对的是目前一些部门在编制预算时对存量资产状况统筹考虑不够的情形。

（2）收入管理。第二十五条规定，行政单位国有资产出租和处置等收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理；事业单位国有资产的处置收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理。该项规定旨在解决目前“部分国有资产处置和出租出借收入未按规定实行收支两条线管理或纳入预算管理，脱离监管”的问题。

（3）决算管理。第二十七条规定，行政事业单位应当在决算中全面、真实、准确反映其国有资产收入、支出以及国有资产存量情况。

（4）绩效管理。当前的资产管理中，管理评价指标体系不够系统，缺乏成本效益等经济性评价指标，容易造成闲置浪费。基于此，第二十八条规定，行政事业单位应当按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准。该规定有利于对管理工作进行评价奖惩问责。

（5）基础设施预算。第二十九条规定，县级以上人民政府投资建设公共基础设施应当依法落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险。

2. 基础管理

对于基础管理，《调研报告》指出，目前存在产权管理基础薄弱、会计核算制度不完善、信息化建设比较滞后等问题。从调研情况看，资产登记、变更、注销、处置、盘点不及时，资产核算不准确，家底不清、账账不符、账实不符等问题仍然存在。为此，《条例》专设“基础管理”一章，对资产台账、会计核算、资产盘点、资产评估、资产清查、权属登记、资产纠纷处理和信息化等作了规定，旨在切实保障行政事业性国有资产安全完整、提高资产效能。具体包括以下几个方面：

（1）设置台账。《调研报告》指出，当前管理存在账外资产没有及时入账等问题。为此，第三十条明确，行政事业单位应当按照国家规定设置行政事业性国有资产台账，依照国家统一的会计制度进行会计核算，强调不得形成账外资产。

（2）按期办理竣工财务决算。为应对“不及时按规定进行项目决算、 在建工程比例较高”的现象，第三十一条规定，各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。

（3）定期盘点、对账。第三十四条规定，行政事业单位应当定期或者不定期对资产进行盘点、对账，出现资产盘盈盘亏的，应当按照财务、会计和资产管理制度有关规定处理，做到账实相符和账账相符。该规定旨在加强日常管理，严格落实定期盘点工作，摸清国有资产家底。

（4）资产评估。第三十二条规定，对无法进行会计确认入账的资产，可以参照资产评估方法进行估价，并作为反映资产状况的依据；第三十六条规定，行政事业单位将国有资产进行转让、拍卖、置换、对外投资等，应当按照国家有关规定进行资产评估。

（5）资产清查。第三十七条规定，行政事业单位有下列情形之一的应当进行国有资产清查：根据本级政府部署要求，发生重大资产调拨、划转以及单位分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变，因自然灾害等不可抗力造成资产毁损、灭失，会计信息严重失真，国家统一的会计制度涉及资产核算方法发生重要变化等。

（6）权属登记。第四十条规定，对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理。该规定旨在应对“部分单位重使用轻登记，重购建轻管理”的问题。

（7）推进信息共享。第四十二条规定，国务院财政部门应当建立全国行政事业性国有资产管理信息系统，推行资产管理网上办理，实现信息共享。该项规定意在应对信息化建设滞后的问题。

六、《条例》完善了报告制度与监督体系    

2017年中共中央印发的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》明确行政事业性国有资产报告重点是：资产负债总量，相关管理制度建立和实施，资产配置、使用、处置和效益，推进管理体制机制改革等情况。

2020年12月发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》明确将行政事业性国有资产的配置和分布作为国有资产管理情况综合报告的重点内容。故而，《条例》第五章以“资产报告”为标题，作了以下规定：

（1）向人大常委会报告。第四十三条规定，建立行政事业性国有资产管理情况报告制度。明确国务院向全国人大常委会报告全国行政事业性国有资产管理情况，县级以上地方人民政府按照规定向本级人大常委会报告行政事业性国有资产管理情况。

（2）细化报告内容。第四十四条规定，资产管理情况报告主要包括资产负债总量，相关管理制度建立和实施，资产配置、使用、处置和效益，推进管理体制机制改革等情况，并按照国家有关规定向社会公开管理情况。

（3）完善报告程序。第四十五、四十六条规定，各部门所属单位应当每年编制本单位行政事业性国有资产管理情况报告，逐级报送相关部门；各部门汇总编制后报送本级政府财政部门。县级以上地方人民政府财政部门应当每年汇总本级和下级行政事业性国有资产管理情况，报送本级政府和上一级政府财政部门。

对于行政事业性国有资产的监督，《调研报告》指出，政府国有资产管理和人大国有资产监督的规范性有效性有待提高。对此，《条例》从以下六个方面完善了监督体系：

（1）人大监督。第四十七条规定，县级以上人民政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对行政事业性国有资产管理情况的监督，组织落实整改要求，并报告整改情况。

（2）政府层级监督。第四十八条规定，县级以上人民政府对下级政府的行政事业性国有资产管理情况进行监督，下级政府应当组织落实上一级政府的监管要求，并报告落实情况。

（3）财政监督。第四十九条规定，县级以上人民政府财政部门对本级各部门及其所属单位行政事业性国有资产管理情况进行监督检查，依法向社会公开检查结果。

（4）审计监督。第五十条规定，县级以上人民政府审计部门依法对行政事业性国有资产管理情况进行审计监督。

（5）行业监督。第五十一条规定，各部门应当建立健全行政事业性国有资产监督管理制度，根据职责对本行业行政事业性国有资产管理依法进行监督。

（6）社会监督。第五十二条规定，公民、法人或者其他组织发现违反本条例的行为，有权向有关部门进行检举、控告；接受检举、控告的有关部门应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。同时，向社会公开是最好的监督途径之一，第七条明确了公开透明原则，第四十四条第二款明确行政事业性国有资产管理情况按照国家有关规定向社会公开。

七、总结评论

《条例》的出台，使行政事业性国有资产管理规范的效力层级从部门规章上升到行政法规，是健全国有资产法律体系的重要步骤。《条例》对《调研报告》指出的诸多问题均有所回应，并采纳了相关建议，体现了立法的问题导向，是对近年来探索与实践的一次总结。当然，《条例》所确立的多项制度有待进一步落实，从长期来看，我国还应考虑制定效力层级更高的《行政事业性国有资产管理监督法》，进一步提升国有资产管理领域的法治化程度。