《中华人民共和国保险法（修订草案）》共八章二百一十四条，较现行法增加二十九条。第六章“保险业监督管理”（第一百四十一条至第一百七十八条，三十八条）与第七章“法律责任”（第一百七十九条至第二百零七条，二十九条）合计六十七条，是“强监管”从规章层面上升为法律层面的集中承载。

理解这两章，有一条线索贯穿始终：监管章解决“怎么管”，罚则章解决“违反了怎么办”，而连接二者的，是行政监管措施与行政处罚的界分。《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》起草说明：就罚则部分，起草说明的表述是“坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转‘罚不及损’‘罚不及得’等情况”。

（一）两章定位与条文规模

现行法这两章合计四十七条，草案合计六十七条，净增二十条，占本次修法增加条文数（二十九条）的近七成。条文增量集中在这两章，本身就说明本次修法的重心所在。第六章授予监管职权、列明监管措施、构建风险处置链条；第七章对每类违法行为配置罚款、资格罚、双罚及刑事责任。

（二）实质变化全景

经比对草案与现行法、并逐条核对修订草案所附条文对照表，两章可提炼的实质变化择要列示如下：

（一）监管理念法定化：五大监管入法

第一百四十一条在现行法第一百三十三条基础上，新增“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。这五个“监管”出自2023年10月中央金融工作会议的部署，此次写入法律，意义在于把监管取向从政策语言上升为法律原则。第一百四十二条同步扩张审慎经营规则的制定权，列举事项包括公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用等，尤其是新增“资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全”四项。这四项恰是近年监管规则密集出台的领域：资产负债管理对应偿付能力监管体系下的资产负债管理监管，产品营销对应销售行为与适当性管理，消费者保护对应消费者权益保护制度建设，网络和数据安全对应保险业信息科技风险监管。

法条只列了名词，没有界定“行为监管”“功能监管”的内涵与边界。其中“功能监管”主张按业务功能而非机构类型实施监管，而草案第九条仍维持“分业经营、分业管理，保险公司与银行、证券、信托业务机构分别设立”的框架。保险资金运用、保险资产管理产品等领域早已出现跨业交叉，功能监管如何与分业经营框架协调，需要配套规则予以明确。

对保险机构而言，这一条的实际影响不在于它创设了义务，而在于它给监管规则的扩张提供了法律上的原则依据。后续任何一项审慎监管规则，都可以回溯到第一百四十二条的授权。我们理解，授权扩张的同时，需要配套明确授权边界与规则制定的程序约束。

（二）股东、实际控制人穿透监管

第一百五十三条在现行法第一百五十一条基础上扩张。现行法针对的是“利用关联交易严重损害公司利益，危及公司偿付能力”的股东；草案改为“违反本法规定，损害保险公司利益或者投保人、被保险人、受益人合法权益”的股东、实际控制人，新增“禁止其投资保险业”的处理，并规定对到期未转让股权、未转移实际控制权、未退回红利、董监高未退回薪酬的，“可以依法申请人民法院强制执行”。第一百五十四条要求股东、实际控制人提供的信息“真实、准确、完整”，为穿透核查提供信息基础。

（三）保险服务机构与数据治理、信息治理

第一百五十五条新增对“会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、信息技术服务机构等保险服务机构”的监管，并单独规定信息技术服务机构“不得擅自截取、存储、转发、使用保险公司有关数据，或者利用其他不正当手段侵害保险公司、投保人、被保险人和受益人的合法权益”。这是回应保险业数字化转型中的数据安全风险：保险公司主要业务系统与云平台外包已较普遍，信息技术机构接触大量保单与个人信息，草案首次在法律层面为这类机构设定义务。

第一百五十六条新增“任何单位和个人不得编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱保险业务经营活动和保险市场秩序”“传播媒介传播保险市场信息应当真实、客观，不得误导”。两条结合，监管覆盖从“管机构”扩展到“管服务机构”与“管信息传播”。

（四）风险处置全链条

第一百六十六条至第一百七十八条是监管章体量最大、变化最集中的部分，构建了“早期纠正（第一百六十六条）、指导督促重组（第一百六十七条）、接管（第一百六十八条至第一百七十二条）、破产（第一百七十三条）、撤销（第一百七十四条）”的处置链条，并衔接保障基金参与处置的权利（第一百七十六条）、人员管控（第一百七十七条）、央地分工（第一百七十五条）与参照适用（第一百七十八条）。

第一百六十六条以“早期纠正”替代了现行法的“整顿”制度（现行法第一百四十条至第一百四十三条，草案已删除），规定对存在风险隐患的公司，可以设定整改期限与具体要求；整改期间选派专业人员组成工作组进驻，对资金划拨、资产处置、人员调配、印章使用、合同订立与履行等经营管理活动进行管控。相较于“整顿”，早期纠正的启动门槛更低、措施更灵活，也更强调监管的主动性。

第一百七十一条值得重点展开。该条赋予接管期间监管机构“按照有关规定实施股权、债权减记或者债转股”的职权，并明确减记规则：“股东持有的被接管保险公司的股权代表的财产权益不足以弥补被处置保险公司的资产损失的，应当全额减记股权。被接管保险公司的债权人以及其他利益主体在风险处置中所得应当不低于被接管保险公司直接破产清算时的所得”。这是自救机制的法定化，与《中华人民共和国企业破产法》第二条规定的破产原因相衔接，也呼应风险处置中尽量减少公共资金介入的原则。减记的触发条件、估值方法、司法审查以及其与破产程序的优先级关系，仍需细化规则。

第一百七十六条新增保险保障基金参与风险处置，明确保险保障基金管理机构“可以代表保单债权人行使债权申报、参加债权人会议、投票表决等相关权利”，把《保险保障基金管理办法》（中国银行保险监督管理委员会、中华人民共和国财政部、中国人民银行令2022年第7号，2022年10月26日公布，自2022年12月12日起施行）的实践上升为法律。第一百七十七条在现行法第一百五十三条基础上，把适用期间由“整顿、接管、撤销清算期间，或者出现重大风险时”改为“重组、接管、撤销清算期间，或者出现重大风险时”，对象由董监高扩张至“股东、实际控制人和其他涉嫌违法的机构和人员”，并把“通知出境管理机关依法阻止其出境”改为“决定不准其出境，并通知移民管理机构依法执行”。第一百七十五条新增中央与地方的风险处置分工。第一百七十八条将保险资产管理公司、保险专业代理机构、保险经纪人的风险处置参照适用本章规定。

（一）财产罚的量阶重构

外界对罚则章最直观的印象是“违法成本倍增”。这个说法需要拆开看，因为草案对财产罚的改造有两类不同结构。

第一类是现行法已采“倍数加固定额”结构的条款，草案提高倍数上限与无所得情形的固定额。以擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务为例，现行法第一百五十八条为“违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二十万元的，处二十万元以上一百万元以下的罚款”；草案第一百七十九条改为“违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，处一百万元以上一千万元以下的罚款”。

第二类是现行法采固定额结构、不含倍数的条款，草案改为“没收违法所得并处一倍以上十倍以下罚款”，同时提高无所得情形的固定额。这类变化幅度更大，也更值得注意。例如现行法第一百六十一条“保险公司有第一百一十六条规定行为之一的，由保险监督管理机构责令改正，处五万元以上三十万元以下的罚款”，草案第一百八十三条改为“没收违法所得，并处违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，处十万元以上一百万元以下的罚款”。

第一类是把原有的量阶拉高，第二类是改变了责任的计算方式。第二类对中小机构的影响尤其直接：罚款不再与机构规模、违法所得挂钩的部分被抬高了下限。

根据官方起草说明的口径，这是“适度提高”，并且把“过罚相当”“宽严相济”前置。这与《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订，中华人民共和国主席令第七十号公布，自2021年7月15日起施行，以下简称《行政处罚法》）的衔接点是：该法第五条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第三十三条规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”；第三十四条规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。

所以，量阶提档带来的真正问题不是“罚得太重”，而是裁量基准的配套：草案抬高低限之后，对中小机构、轻微违法是否预留了从轻、减轻乃至不予处罚的空间，取决于监管机关能否及时制定并公布裁量基准。若裁量基准缺位，《行政处罚法》第三十三条在保险领域的适用就会落空。我们理解这是在征求意见阶段最值得提的一项意见，因为它同时回应了行业关切，又不与“提高违法成本”的立法方向正面冲突。

（二）双罚制与人员追责

1.个人责任由“一刀切”改为分层分级

现行法对个人责任基本是一档到底。以现行法第一百七十一条为例，保险公司、保险资产管理公司、保险专业代理机构、保险经纪人的直接责任人员，统一适用“警告，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的撤销任职资格”。

草案第一百九十四条把这一档拆成两档：保险公司、保险资产管理公司的个人罚款提至“五万元以上五十万元以下”；保险代理机构、保险经纪人的个人罚款提至“二万元以上二十万元以下”。两款的资格罚统一从“撤销任职资格”改为“取消一定期限直至终身的任职资格”，威慑明显加码。

2.资金运用配置全章最重的个人责任档

资金运用章的禁止清单（草案第一百一十五条）不是只列义务、不设后果。草案第一百九十五条专为这一清单配置责任：对单位，没收违法所得并处一倍以上十倍以下罚款，无违法所得或不足一百万元的处一百万元以上一千万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，警告并处二十万元以上二百万元以下罚款，情节严重的取消一定期限直至终身任职资格。

3.股东、实际控制人首次成为独立处罚对象，并穿透至上层

旧法基本只罚机构，草案第一百九十六条至第一百九十八条首次把股东、实际控制人作为独立责任主体单列。第一百九十六条对应股权结构透明与报告义务（第八十六条）、关联交易管理制度与审查报告义务（第九十条）、信息披露义务（第九十二条）；第一百九十七条对应股东、实际控制人禁止行为（第八十七条），并明确“保险公司股东的控股股东、实际控制人违反本法第八十七条规定的，依照前款规定处罚”，把责任穿透到上层控股股东；第一百九十八条对应未按本法规定提供有关信息、资料。三条均对单位股东的直接负责主管人员和其他直接责任人员配置警告与罚款。

草案第六章列明的监管措施与第七章配置的行政处罚，二者在行政法上如何界分，以及这一界分对保险机构的实际意义。

（一）行政法上的性质界分

《行政处罚法》第二条明确“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。其要害在于“惩戒性”与“终局性”：处罚是对已发生违法行为的否定评价与制裁。

《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，中华人民共和国主席令第四十九号公布，自2012年1月1日起施行，以下简称《行政强制法》）第二条第二款明确“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。其要害在于“暂时性”与“预防性”。

这里有一条容易被忽略但重要的规定。《行政强制法》第三条第三款规定：“行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”这意味着，金融业审慎监管措施被明确排除在《行政强制法》的一般适用之外，其设定与实施依“有关法律、行政法规”。保险监管措施恰属此类。由此可以得出两点结论：一是保险监管措施不受《行政强制法》第九条关于行政强制措施种类法定的约束，草案在法律中直接列举十五项即有此依据；二是保险监管措施的程序保障不能当然套用《行政强制法》第三章的实施程序，而要看《保险法》本身及其配套规则提供了什么。

行政监管措施则处于行政处罚与行政强制措施之间，更接近“为纠正违法、防控风险而采取的预防性、恢复性手段”。以保险法上的监管措施为例，其立法目的在于纠正审慎经营偏差、防范风险外溢，而非惩戒已发生的违法行为。但正因其常表现为对业务、资金、权利的“限制”，外观上易与处罚或强制措施混淆。

（二）一个无法回避的交叉：同一手段的两种定性

界分的困难在于，同一名称的手段在《行政处罚法》与《保险法》中可能被归在不同类别。

《行政处罚法》第九条列举的行政处罚种类中，第（三）项为“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”，第（四）项为“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”。而草案第一百五十二条第（二）项“限制业务范围、业务规模、交易对象”、第（十一）项“责令停止接受新业务”，以及第二百零五条“禁止有关责任人员一定期限直至终身进入保险业”，在文义上正落在第九条第（四）项的射程之内。

这就产生了一个结构性的疑问：草案把这些手段放在第六章“监管措施”项下，而《行政处罚法》把它们列为行政处罚种类。若按《行政处罚法》第九条定性为行政处罚，则适用该法第四章关于告知、陈述申辩、听证与决定的程序要求；若按“监管措施”处理，则适用监管裁量的程序，程序保障弱于前者。

因此，我们理解草案应当明确：当同一手段既可作措施又可作处罚时，监管机关依何种标准择一，以及择定后适用哪一套程序。这个标准不明确，相对人就无法预判自己享有哪些程序权利。

（三）同一违规、两种文书

监管实践中，对同一违法行为同时运用措施与处罚并不少见，且两种手段分别以不同的文书作出。

【案例一】某财产保险公司违法运用保险资金案。中国保险监督管理委员会行政处罚决定书（2009年8月19日）认定，该公司在2007年7月至2008年6月期间违规购买11只无担保可转换公司债券，运用资金数额巨大，情节严重，违反了《中华人民共和国保险法》（2002年修正）第一百零五条及《保险机构投资者债券投资管理暂行办法》第三十三条。依据《中华人民共和国保险法》（2002年修正）第一百四十五条，决定对该公司罚款人民币20万元，同时“限制投资可转换公司债券6个月（现有可转换公司债券只准卖出，不准买入）”。该决定书一并载明救济渠道：当事人如不服，可在收到之日起60日内依法申请行政复议，或在3个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

【案例二】某人寿保险公司资金运用违规案。中国银行保险监督管理委员会行政监管措施决定书（2021年1月25日）认定，该公司存在投资管理能力不符合监管规定、违规开展其他金融资产投资、违规购买债券和不动产等问题，依据《中华人民共和国保险法》第一百三十九条、第一百六十四条及《保险资金运用管理办法》第六十七条、第六十八条，采取三项措施：自接到决定书之日起6个月内不得新增股权和其他金融资产投资；及时整改投资管理能力以及非金融企业（公司）债券、不动产和信托计划等存量投资存在的问题，并向银保监会报送整改报告；严格规范开展再保险业务。该决定书一并载明救济渠道：当事人如不服，可在收到之日起60日内依法申请行政复议，或在6个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

两例对照可以说明：

第一，监管机关在文书形式上已经区分“行政处罚决定书”与“行政监管措施决定书”，这是最直观的界分标志。

第二，同样是“限制投资范围”，在案例一中被载入行政处罚决定书，在案例二中以监管措施决定书作出，说明同一手段的定性在实践中并不统一，取决于监管机关对行为性质与处置需要的判断。

（四）合规应对

草案将“监管措施”与“法律责任”双轨分别法定化，体现“早期纠正、抓早抓小”与“违法必究、提高成本”并重的监管逻辑。对保险机构而言，合规工作的重心应从“对照条文避免触线”前移到“区分两类风险、建立可证明的履职能力”：

一是对“可能被采取监管措施”的审慎经营偏差，建立早期纠正响应机制。收到风险提示、监管意见、监管谈话、责令改正后，应快速整改、留存整改证据，避免偏差演化为接管或处罚。特别是第一百五十二条触发条件已由“偿付能力不足”前移到“违反审慎经营规则”，被采取措施的门槛明显降低，响应机制的重要性随之上升。机构应当把第一百四十二条的授权范围逐项拆开，对照自查资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全四类新增事项，而不是继续以偿付能力指标作为唯一的安全边界。

二是对“可能遭行政处罚”的违法行为，强化履职留痕与免责证据。双罚制与终身追责之下，个人责任不再因机构受罚而豁免。董监高与关键岗位人员须将合规嵌入日常决策，并注意《行政处罚法》第三十三条“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的举证要求，把履职记录做成可举出的证据。

（一）分主体合规动作

保险公司：建立针对第一百五十二条十五项监管措施的应对预案，特别是限制商业性广告、责令补充资本、限制股东分红、责令转让股权等直接触及经营与股东权利的措施；完善双罚制下的人员履职留痕与合规管理；预判减记、接管风险，健全恢复与处置计划；把第一百四十二条的授权事项纳入自查范围。

股东、实际控制人：评估“禁止投资保险业”、责令补充资本、限期转让股权等监管措施风险；确保信息报送真实、准确、完整；把关联交易合规作为重点，衔接第八十六条、第八十七条、第九十条、第九十二条项下的义务。

保险资产管理公司、保险中介机构：关注第一百七十八条风险处置参照适用，将自身纳入处置预案；关注第一百九十四条第二款中介侧个人责任档次的单独提升。

信息科技服务机构：落实第一百五十五条第三款的数据保护义务，并注意第一百九十九条已为其配置独立罚则（业务收入一倍以上十倍以下），是本轮修法中责任增加最明显的一类外部机构。

董事、监事、高级管理人员：关注第一百七十七条出境与财产管控、第二百零五条终身禁业风险；同时注意《行政处罚法》第三十三条“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的举证机会，把决策过程中的异议记录、合规意见与履职痕迹留存下来。

（二）过渡期建议

草案尚在公开征求意见阶段，条文仍可能调整。即便按现有文本通过，仍有两项过渡问题需要处理。其一，《行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”。保险违法行为从发生到被发现、被处罚往往跨越数年（该法第三十六条对涉及金融安全且有危害后果的违法行为，追责时效延长至五年），修法前后跨越期间如何适用，需要监管机关明确口径。其二，现行监管规章中大量以《保险法》具体条款为上位依据的措施与罚则，在法律条文重排后需要同步清理，否则会出现“援引的上位法条号已变”的适用困难。