根据我们代理中国企业应对欧盟FSR（《外国补贴条例》，the Foreign Subsidies Regulation, FSR）的实践经验，我们针对欧盟FSR进行了全面系统的深入研究。我们系列研究的第一期，讨论了“欧盟《外国补贴条例（FSR）》实施二年半之回顾与展望”，针对FSR制度二年半实施中的立法进程和实务案例进行了全面梳理和未来展望，读者可以点击这里进行阅读；我们系列研究的第二期，分析了FSR、WTO的SCM（《补贴与反补贴措施协定》）、以及欧盟传统反补贴调查这三者的区别和联系，读者可以点击这里进行阅读。

本期我们将研究欧盟FSR最近的一个重要法规，即欧盟FSR的《指南（Guidelines）》，英文全称是Guidelines on the application of certain provisions of Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，于2026 年 1 月9日实施。虽然欧盟FSR的通知义务在2023年10月12日即开始正式实施了，但是FSR正式的《指南》却姗姗来迟。2023年7月，《实施细则（Implementing Regulation，IR）》开始生效，对FSR体系的程序框架以及若干实务问题进行了规范；一年后左右，欧委会发布了《工作人员的工作文件（Staff Working Document）》，对之前以“常见问题回答(Frequently Asked Questions, FAQ)”和欧委会FSR简报（FSR Brief）形式规定实务问题的方式进行了补充。而目前的FSR《指南》则是进一步的澄清文件，对FSR体系中的若干重要问题进行了全面阐述，对欧盟FSR的实务操作具有重大意义。

《指南》核心内容之一，是明确欧盟委员会对“外国补贴导致竞争扭曲”的双层评估逻辑，对应FSR第5条关于“内部市场扭曲（distortion of the internal market）”的制度设计。《指南》将扭曲判断拆分为两个递进环节：首先，审查补贴是否可能提升企业在欧盟内部市场的竞争地位；其次，判断该补贴是否对市场竞争产生实际或潜在（actually or potentially）的负面影响。

在第一层评估中，《指南》区分了“定向补贴（targeted subsidies）”与“非定向补贴（non-targeted subsidies）”。直接支持欧盟境内生产、投资、经营的补贴被直接推定提升竞争地位；对于第三国普惠型、与欧盟市场无直接关联的补贴，欧委会仍会审查是否存在“交叉补贴（cross-subsidisation）”可能，即资金是否通过集团内部流向欧盟业务。同时，《指南》在FSR既有规则基础上增设有限安全港（safe harbours），例如仅用于纠正欧盟外市场失灵、完全非经济社会目标、与欧盟业务规模相比微不足道的补贴，原则上不认定为扭曲。

第二层评估聚焦补贴对竞争格局的实际影响，《指南》采用“较低干预门槛（a low threshold）”：无需证明已发生实际损害，仅需存在潜在、可感知的负面影响即可，无微量豁免，也不要求达到严重扭曲程度。欧委会将结合补贴条件、金额、类型、受益方市场地位、行业特征等指标综合判断，并重点关注并购与公共采购两大场景——补贴帮助企业在收购中获得不公平优势，或在招标中报出不合理低价，均被列为典型扭曲形式。

《指南》对FSR第6条“平衡测试（balancing test）”作出细化，明确在已认定补贴构成竞争扭曲的前提下，欧委会将权衡扭曲负面效应与补贴带来的积极效果，决定是否采取救济措施。这一机制借鉴欧盟“国家援助制度（State aid rules）”，是FSR区别于WTO SCM规则的制度创新之一。

《指南》列明可被认可的积极效果，主要包括弥补市场失灵、推动经济活动发展，以及助力欧盟公共政策目标实现，如能源安全、环境保护、研发创新、落后地区发展、宽带与数字连通性等。同时，非直接指向欧盟但具有全球正向外部性的效果，例如应对气候变化、保护生物多样性、改善第三国社会标准等，也可纳入考量。

《指南》强调，平衡测试并非精确的数值计算，不要求正负效应严格量化对比，但企业必须提供“充分、一致、基于个案经验数据”的证据支撑积极效果主张。这意味着企业不能仅作笼统声明，而需提交定量或定性分析，证明积极影响在整体上超过竞争扭曲的负面影响，方可获得豁免或从轻处理。

《指南》对FSR的“介入权（call-in powers）”进行了阐释，赋予欧委会在并购项目或公共采购中低于申报门槛的情况下也可以主动要求企业申报的权力，这进一步强化了欧委会的执法主动性和自由度。换言之，即便交易未达到并购或公共采购的法定申报标准，若欧委会怀疑（suspicion）相关方获得外国补贴，且交易对欧盟具有潜在影响，即可要求事前申报。

《指南》列出欧委会行使介入权时重点考量的因素：目标企业在欧盟的业务水平、经济与战略重要性（可能与营业额不匹配）、逐步构建欧盟业务存在的投资或投标模式，以及显示存在扭曲风险的相关信息。同时明确，欧委会可在个案评估中考虑其他相关因素，进一步保留了较大自由裁量空间。

此外，欧盟成员国、竞争者等投诉方在该机制中亦发挥重要作用，可向欧委会提示可疑交易与潜在补贴信息。尽管截至目前欧委会尚未实际动用介入权，但《指南》的规则安排显著扩大了监管覆盖范围，使未达阈值但具有战略意义的交易仍被纳入欧盟FSR监管视野。

该《指南》是FSR实施近两年半后的关键配套文件，系统展现了欧委会的执法思路，为中企欧盟业务的FSR合规提供了重要参照标准，尤其在并购与公共采购领域，直接影响申报策略与抗辩方向。《指南》通过明确扭曲的认定框架、平衡测试范围、安全港情形等，在一定程度上提升了规则的透明度。

但与此同时，《指南》整体上维持了较低的干预门槛以及宽泛的自由裁量空间，同时部分内容偏向原则性表述，并未形成刚性、可量化的方法论框架。例如，竞争扭曲的认定标准宽松、交叉补贴的审查范围广泛、介入权的弹性较大，这些规则特征使得《指南》不仅没有限制欧委会的自由裁量权，反而通过规则确定了欧委会享有较大的自由裁量权，这将给中企欧盟业务的FSR合规工作造成较高的不确定性。

基于上述特点，存在欧盟业务的我国企业在FSR合规中更应重视“前置性抗辩”：重点论证所获财政资助不构成选择性经济优势、符合市场条件，不满足FSR下“外国补贴”的基本定义。这一问题未被目前《指南》所覆盖，但可依托欧盟国家援助的既有实践与判例进行有效抗辩。

此外，需要关注的是，在2025年8月，欧委会启动了首次对FSR的全面审查，预计将于2026年7月发布FSR的首份评估报告，未来规则可能出现渐进式优化，例如简化申报流程等。但是，短期内我国企业仍需以本《指南》以及FSR其他规则为基础，争取尽快构建起全流程的补贴排查与申报企业内部的FSR应对体系。