2024年12月19日，欧洲议会与欧盟理事会正式通过《关于包装和包装废弃物的条例》（Regulation (EU) 2025/40，下称“PPWR”），并于2025年1月22日刊载于《欧盟官方公报》。该条例已于2025年2月11日生效，其绝大部分实质性义务自2026年8月12日起适用。同时，PPWR废止了实施近三十年的《包装及包装废弃物指令》（Directive 94/62/EC，下称“PPWD”），并对《市场监督与产品合规条例》（Regulation (EU) 2019/1020）及《一次性塑料指令》（Directive (EU) 2019/904）作出相应修订。

对中国出口企业而言，此次立法最深刻的变化并不仅在于要求趋严，更在于监管工具的根本转换，即从“指令”转为“条例”。指令需各成员国转化为本国法律后方可实施，由此曾在欧盟内部形成二十余套各具差异的国家制度；而条例在全欧盟范围内直接适用、统一生效，无需国内转化。这意味着，过去企业依赖各国EPR制度“逐国应对”的碎片化策略，正被一套统一的欧盟层级规则所覆盖与约束。

随着2026年8月12日适用节点的到来，PPWR的核心义务已正式落地，尚未完成准备的企业将直接面临市场准入与合规风险；同时，可回收性分级、再生成分等义务还将在此后数年间分阶段加严，合规工作亦须持续推进。

1.适用范围。PPWR覆盖投放至欧盟市场的所有包装及包装废弃物，不区分材料（塑料、纸、玻璃、金属、木材等）与来源，并适用于在欧盟市场“投放”（placing on the market）包装或含包装产品的每一类经济经营者，不以其是否在欧盟设立为限。此处“投放市场”指在商业活动中首次将包装或含包装产品在欧盟市场上提供，这一时点即触发相应合规义务。

2.包装分类。条例延续销售包装、集合包装、运输包装的基本分类，并明确将电商运输包装纳入监管。企业易忽视的是，用于产品外部的工业运输包装、缠绕膜、托盘防护等“非零售”包装同样在适用范围之内。

3.与传统EPR制度的区别。PPWD时代的EPR制度重心在于产品“生命末端”，即由谁为包装废弃物的收集、回收与处置付费。PPWR则将监管前移并贯穿全链条：从设计（可回收性、材料最小化）、成分（关注物质限制、再生成分比例），到文件（符合性声明），再到末端（EPR责任）。换言之，合规不再是产品售出后的废弃物付费问题，而是在包装投放市场之前即须以文件形式加以证明的前置条件。

PPWR的责任分配以“角色”为轴，而非以企业类型或规模为轴。同一企业可能同时具有多重角色，且同一集团在不同成员国可能承担不同责任。中国企业尤须厘清以下几类主体。

1.“生产者”（Producer）的定义。依PPWR第3条第(1)款第(15)项，“生产者”并非指物理意义上制造包装的工厂，而是指在某一成员国首次使包装或含包装产品在该国市场上提供的主体。这一角色承担扩展生产者责任（EPR），且具有属地性：同一企业在A国可能是生产者，在B国则未必。这与承担产品设计、可回收性、标签与符合性声明合规义务的“制造者”（Manufacturer）角色相区分，二者虽通常由同一主体承担，但在跨境供应链中往往分离。

2.中国出口商。需特别注意：PPWR意义上的“进口商”（Importer）以在欧盟境内设立为前提。因此，未在欧盟设立机构的中国出口商，通常无法在法律上直接充当PPWR项下的进口商或生产者，相关义务一般落在链条中第一个欧盟设立主体身上。但这并不意味着中国企业可以置身事外。通过Incoterms（尤其DDP条款）安排，中国出口商在商业上可能实际承担了清关、市场准入乃至合规成本，一旦欧盟侧主体不履行义务，货物存在被拒于欧盟边境的风险。

3.欧盟进口商。在多数出口情形下，欧盟侧的进口商或经销商即为承担EPR的生产者。若其以自有品牌或商标投放包装，或对包装作出可能影响合规的改动，则依PPWR第21条被视为“制造者”，需自行完成符合性评估、出具符合性声明并保存技术文件。

4.欧洲子公司。若中国企业在欧盟设有子公司并由其首次投放产品，则该子公司通常即为相应成员国的生产者，须完成注册并承担EPR。集团应就“由哪一实体、在哪些成员国充当生产者”作出清晰的内部安排。

5.跨境电商模式。直接向欧盟消费者销售（B2C）的中国卖家，其所投放包装“首次在某成员国提供”这一事实，可能使其被识别为该国生产者，从而触发第45条项下在该国指定EPR授权代表的义务；同时，为其提供服务的在线平台亦负有核验卖家注册与EPR合规信息的义务。

1.可回收性要求（Design for Recycling）。PPWR第6条要求包装按可回收性表现评定为A、B、C三级。分级不仅决定包装能否合规，还将通过EPR费用的“生态调节”（第45条第(6)款）直接影响成本：可回收性表现差的包装将支付更高的EPR费用。可回收性分级等义务的强制适用节点在2030年1月1日，但企业须在2026年即着手评估与改造。

2.技术文件与符合性声明。自2026年8月12日起，投放欧盟市场的包装须完成符合性评估（采用PPWR附件的模板进行自我评估，无需公告机构介入），由制造者出具欧盟符合性声明（EU Declaration of Conformity，格式见PPWR附件），并保存技术文件。声明须证明包装满足第5条至第12条的各项要求。对中国供应商而言，这意味着须能够向欧盟客户提供完整、可追溯的合规文件链。

3.塑料包装要求。PPWR第7条对塑料包装规定了再生成分（recycled content）的最低比例目标，并逐步提高。以塑料为主的出口企业须提前布局再生料来源与成分证明。

4.PVC膜等常见工业包装材料风险。需特别提示常见工业包装（如PVC缠绕膜、含氯材料）的风险。PVC因干扰主流回收流、可回收性表现通常较差，在可回收性分级中往往处于不利等级，进而对应更高的EPR费用；且第6条授权委员会可就“因非化学安全原因而妨碍回收的物质”作进一步限制。此外，第5条对关注物质（Substances of Concern）设有硬性限值：铅、镉、汞、六价铬总浓度不得超过100ppm；食品接触包装中的PFAS自2026年8月12日起适用严格限值（单一物质25ppb、总量250ppb），且不因含再生材料而豁免。使用上述材料的企业应尽早评估替代方案。

PPWR目前尚未对PVC设定“一刀切”的全面禁令；上述风险主要体现为分级不利、费用上升与后续授权法案的进一步收紧，具体应结合欧盟委员会陆续出台的实施细则动态判断。

1.PPWR并非简单替代现有EPR。PPWR统一了“生产者（Producer）”定义、生产者登记与费用生态调节等核心规则，但并未取消各成员国既有的EPR登记体系与生产者责任组织（PRO）。生产者仍须在其充当生产者的每一个成员国分别完成登记，欧盟层面并不存在“一次注册、全欧通行”的统一登记。

2.企业合规路径。就衔接安排而言，企业首先应依PPWR的角色定义，识别本企业及关联方在哪些成员国充当生产者；进而在各相关成员国，按当地EPR制度完成注册、申报并履行相应缴费义务。由于各国在登记主体、申报口径、缴费标准及配套要求上仍存差异，具体义务须结合企业在该国供应链中的实际角色逐国判断，必要时借助当地生产者责任组织或专业机构协助完成。

PPWR的角色化责任分配，使得合同条款成为分配合规义务与风险的关键工具。我们建议在以下文件中作专门安排：

1.销售合同。 明确约定由哪一方承担PPWR合规义务、出具与保存符合性声明、以及EPR注册与缴费责任；同时厘清 Incoterms与法律角色之间的关系，避免商业交付条件与法定责任错位。

2.经销协议。在多国分销场景下，须逐国确定“生产者”归属，并就注册、申报及费用承担等EPR相关义务作出清晰约定，防止出现无人登记的合规真空。

3.OEM/ODM安排。品牌与商标的归属直接决定“制造者”角色。以自有品牌下单的委托方，可能因此承担制造者的符合性评估与声明义务；代工方与委托方应据此重新划分责任与文件义务。

4.包装供应商责任。应通过合同建立符合性声明与技术文件的“向上传递”机制，要求包装供应商提供合规材料、作出相应保证，并就因包装不合规导致的损失约定赔偿与追偿条款。

结合上述分析，我们建议中国出口企业按以下五步推进准备：

1.包装盘点。系统梳理出口至欧盟的全部包装类型（含销售、集合、运输及工业防护包装），建立材料、重量、成分与目的国清单，识别高风险材料（如PVC、含PFAS的食品接触包装）。

2.责任主体识别。依PPWR角色定义，逐一确定本企业及关联方在各目标成员国中的角色（制造者/进口商/生产者/经销商），明确EPR责任落点，避免遗漏或重复。

3.数据管理。建立支撑EPR申报与符合性声明的数据与文件体系，包括技术文件（附件VII）、符合性声明（附件VIII）、再生成分与关注物质检测证明等，确保可追溯、可核验。

4.合同优化。在销售、经销、OEM/ODM及采购合同中嵌入合规义务分配、文件传递、保证与赔偿条款，将监管风险转化为可管理的合同安排。

5.持续监管跟踪。PPWR尚有多项授权与实施法案有待陆续出台，截至目前仅少量落地。企业应建立动态跟踪机制，及时将新出台的细则纳入合规安排。

从PPWD到PPWR，欧盟包装监管完成了从“废弃物末端管理”到“全生命周期治理”、从“逐国指令”到“统一条例”的双重跃迁。对中国出口企业而言，这既是合规成本的上升，也是重塑供应链竞争力的窗口。率先完成包装合规体系搭建的企业，将在欧盟市场准入中占据先机。

随着 2026年8月12日适用节点的到来，PPWR已正式进入实施阶段。我们建议尚未启动的企业尽快完成包装盘点与责任识别，评估自身当前合规状态；已有安排的企业，则应对照分阶段收紧的义务持续更新。在专业法律与合规支持下，将PPWR要求嵌入产品设计与商业合同之中，方能从容应对这一轮包装监管升级。