摘要：强制管理制度作为执行方式之一，以管理并经营特定财产获取收益，并用该收益偿还债权人债权，该制度能够有效提升资源利用率并协调当事人权益。但就我国当前实践而言，这一制度面临规范供给不足、实践运行混乱等现实问题，最终使得该制度长期停留在适用范围有限、适用标准混乱的被动状态。本文从执行程序与破产程序融合的视角，对强制管理制度存在的缺陷展开全面分析。通过参考域外国家相关的司法制度及实践经验，探索如何将成熟的破产管理人机制引入强制管理领域。从制度适配性来看，破产管理人制度的移植具备明显优势，制度移植不仅能搭建包含多元主体的管理人架构，还能构建清晰的规范体系与报酬机制。若能明确强制管理制度的独立地位，再完善该制度与破产程序的衔接，不仅能够打破当前执行工作中存在的僵局，更能为营商环境优化、债务处置体系提供完善的制度保障。

关键词：强制管理；执破融合；制度移植；管理人制度

强制管理，指针对已被依法查封的标的物，在不剥夺被执行人所有权归属的前提下，由法院选任专门管理人对该标的物开展管理活动，最终以管理过程中产生的收益来偿还对应债务的一类民事执行措施，其关键内核在于所有权各项权能的拆分与暂时性转移。从所有权的完整构成来看，其涵盖占有、使用、收益及处分四个基本权能，而在强制管理的具体程序中，被执行人并未失去对财产的所有权，仅在管理期限内暂时无法行使占有、使用与收益这三项权能。这种权能分离机制既保障了债权人通过财产收益实现债权的权利，又为被执行人保留了财产所有权回归的可能，体现了“物尽其用”和公平正义的法律价值[1]。强制管理制度作为一项重要的民事执行措施，在我国司法实践中长期处于“备而毋用”或“用而不彰”的状态。尤其在与破产管理制度的关联上，二者之间本应存在的功能互补关系，以及具体程序如何衔接等问题，目前尚未形成具备系统性的制度框架与可落地的实践方案。

（一）立法现状：制度供给不足

我国强制管理制度，最早可追溯至1992年颁发但现已失效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第302条，现由《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释（2022修正）》（以下简称“民诉解释”）第四百九十条承接，第四百九十条规定：“被执行人的财产无法拍卖或者变卖的，经申请执行人同意，且不损害其他债权人合法权益和社会公共利益的，人民法院可以将该项财产作价后交付申请执行人抵偿债务，或者交付申请执行人管理；申请执行人拒绝接收或者管理的，退回被执行人。”根据该条，需同时满足“财产无法拍卖或变卖”及“申请执行人同意”两个条件才能选择适用强制管理制度，其仅作为强制拍卖的补充措施。与强制拍卖相较，强制管理的特点在于其是一项不剥夺债务人财产所有权且清偿周期较长的变价措施。2022年6月21日，最高人民法院提出了《关于提请审议<民事强制执行法(草案)>的议案》，草案以“强制管理”专节对强制管理的适用条件、管理人权责及管理收益做出了专门规定[2]。但该草案于2024年被全国人民代表大会宪法和法律委员会终止审议，《强制执行法》的落地遥遥无期。

虽然强制管理制度早在1992年就已被明确提出，但司法实践中的适用并不广泛，原因主要是有关强制管理的规定相对比较简单，包括适用范围不明确、启动程序过于简单、管理主体较为单一、强制管理终结缺乏标准等问题[3]。但现行法律并未在具体程序规范、管理人选任机制、权限职责界定及监督规则等方面作出明确规定。

立法上对具体操作程序、执行人员执行行为指引等方面规定的缺失，导致强制管理措施极有可能无法完全实现债权人的权益。

（二）实务现状：适用混乱失范

实践中，强制管理制度的实施较为混乱，该制度的实施往往持续较长的时间周期，执行人员对标的物采取强制管理措施后，因缺乏制度指引，导致各地在执行人员范围、管理方式等方面存在差异。实证研究显示，以2019年1月1日至2023年6月30日期间，与执行强制管理相关的260余篇执行裁定书为基础，进行系统梳理与分析，形成两项核心结论：一是在绝大多数裁定书中，提及“强制管理”的目的仅为证明法院已穷尽执行手段，从而达到终结本次执行程序的法定要求，至于强制管理措施该如何运用并未提及；二是约占总量五分之一的案件虽与强制管理相关，但相关描述极为简略，通常仅以“对某财产进行强制管理”一笔带过，而像管理人如何选任、具体管理方式、财产收益如何分配等关键问题，在裁定书中均未得到体现[4]。可见，执行实践中对强制管理措施的运用仍然不足。

（一)程序性困境

1.启动方式局限

根据《民诉解释》第四百九十条规定，强制管理程序启动需同时满足两个条件：一是目标财产无法通过拍卖或变卖方式处置，二是获得申请执行人同意。该启动方式不仅形式单一，且两个前置条件亦不合理：对于第一个条件，在实际的执行工作中，部分财产虽具备拍卖条件，但从实现债权人利益最大化、兼顾债务人权益或是推动财产高效利用等角度考虑，强制管理或是更优选择。仅以财产无法拍卖或变卖作为启动前提，极大程度上限制了强制管理的广泛应用。对于第二个条件，即将申请执行人同意作为必要条件，在一定程度上忽视了其他债权人的利益以及社会公共利益。申请执行人可能基于自身利益考量，拒绝同意启动强制管理，该行为可能损害其他债权人的合法权益，甚至会对社会公共利益产生不利影响。

2.管理机制缺失

实践中存在适用强制管理的相关案件，如苏州工业园区法院参照破产管理人遴选规则确定专业机构作为管理人；徐汇区人民法院以裁定方式指定申请执行人张某、葛某某为上海市闵行区某路某号1103室管理人，禁止被执行人双某某处分涉案不动产及强制管理所取得的收益等案例。但对于执行资产该如何管理，我国现行适用法律并无相关规定，导致各地法院标准不一。尽管《民事强制执行法(草案)》中有对强制管理的适用条件、管理人权责及管理收益作出规定，但该规定仍不明确，且该草案已被终止审议，无法作为法院或强制管理管理人开展资产管理工作的合法依据，即强制管理制度在具体管理机制上存在缺失。

3.监督机制缺失

在强制管理的过程中，管理人负责对财产进行经营管理，其实施的各类行为直接关系到债权人、债务人以及其他相关方的利益。但我国尚未建立针对管理人的有效监督机制。在监督主体方面，未明确规定应由哪些主体负责监督管理人，使得实践中监督职责划分模糊，存在无人监督或多头监督的情况。在监督内容上，我国对于管理人的管理行为是否合法、合规，是否尽到勤勉尽责义务，以及管理收益的使用和分配是否合理等方面，均缺乏明确的监督标准和规范。在监督方式上，也未建立起有效的监督途径与手段，难以对管理人的行为进行有效监督。

监督机制的缺失，导致管理人在履职过程中面临较高的风险，可能导致不当管理、滥用职权甚至侵吞管理收益等情形的出现，最终损害相关方的合法权益。

4.程序衔接不畅

作为一种执行措施，强制管理需要与其他执行制度相互配合、协同运作，才能达到最佳的执行效果。但实践中，强制管理与其他制度之间的衔接还存在很大问题。以与破产制度的衔接为例，当被执行人出现符合法定破产情形时，强制管理程序该如何向破产程序转换，在转换过程中又如何协调各方利益、保障程序顺利推进等方面，既缺乏明确规定，也没有统一的操作流程。制度衔接的困难，或导致执行过程中出现制度冲突、程序混乱等问题，影响执行效率和效果，无法充分发挥执行制度的整体优势。

（二）实体性困境

1.适用范围狭窄

在法律制度层面，大陆法系的执行法律体系中，德国、意大利、日本等国长期将强制管理的适用范围限制在不动产领域。我国民事执行制度受此影响，传统语境下的强制管理对象同样以不动产为主。但随着社会经济的持续发展，财产存在形式呈现出多样化趋势，动产及无形财产所承载的价值也越来越突出。因在此背景下，若仅将强制管理的适用范围局限于不动产，极大限制了该制度功能的充分发挥，难以适配现实中的执行需求。

2.附属地位明显

在实务中，强制管理长期处于附属地位，其存在主要是为了弥补强制拍卖无法适用的困境。例如，我国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百九十条，以及民事强制执行法草案征求意见稿中，均体现出强制拍卖优先于强制管理适用的倾向，强制管理仅作为强制拍卖的补充措施。强制管理与强制拍卖地位的不平等，使得强制管理在执行实践中难以得到充分运用。当被执行人财产具备拍卖条件时，执行人员往往优先选择强制拍卖，忽视了强制管理在某些情况下可能更有利于实现债权人利益、兼顾债务人权益以及促进物尽其用的优势。

3.管理人制度缺位

目前我国法律法规在管理人制度设计上存在较多空白。就选任范围而言，我国法律规定并未明确划定具备担任管理人资格的主体范畴，导致实践中管理人来源混乱，既包含申请执行人，社会性管理机构，也有行政机关甚至新设主体等。在资格条件方面，我国法律规定缺乏对管理人专业能力、信誉状况等方面的明确要求，导致一些资质较差的主体参与管理工作，影响管理效果。在任免程序方面，管理人的任命依据、解任情形以及具体操作流程等均无明确规定。此外，多数法院仅认可管理人享有财产的占有权与收益权，但对收益处置方式、财产维护义务等未作细化，配套机制缺失问题较为显著。除广东省高级人民法院在工作规范中提及强制管理外[5]，全国范围内尚未形成统一的配套制度，管理人报酬机制、责任保障机制等均处于空白状态[6]。

尽管我国尚未构建统一且完善的强制管理制度，但各地法院已结合本地执行实践，对强制管理制度的应用展开了不同程度的探索。不过由于缺乏统一的规范和指导，各地经探索形成的的实践模式存在显著差异。如在在管理人选任方面，部分地区更倾向于选任申请执行人作为管理人，核心考量在于申请执行人对实现自身债权往往具备更高的积极性；另有部分地区则优先选择社会性管理机构，着重强调这类机构在财产管理方面的专业优势。在管理方式方面，有的地区采取直接经营管理的方式，有的地区则通过出租等间接途径实现管理目的。在收益分配方面，各地的分配标准和顺序也不尽相同。各地在执行实践中对适用强制管理制度存在的差异，既不利于当事人对执行程序的预期和权益保障，也难以稳固司法的统一性和权威性。尤其在跨区域执行案件中，各地强制管理实践的差异，可能导致执行冲突，增加程序协调难度，最终导致执行成本上升，执行效率下降。

综上，我国强制管理制度无论在在程序运行方面，还是实体规则方面，均面临着很多亟需解决的问题，这些问题严重制约了强制管理制度功能的发挥和价值的实现。为完善强制管理制度，充分发挥其在民事执行中的作用，需从立法完善、制度设计、实践操作等多个维度发力，通过制定切实可行的措施，逐步解决当前制度运行中的各类问题。

(一）程序方面

1.启动程序

德国现行《民事诉讼法》第866条规定，强制管理可由债权人申请启动，法院需对申请进行形式与实质审查，审查内容包括债权合法性、财产可管理性等；同时赋予债务人异议权，异议成立则驳回申请[7]。其《强制拍卖与强制管理法》第146条规定，除另有规定外，不动产强制管理的启动均适用强制拍卖启动的规定，即由执行机构依申请进行。

日本《民事执行法》第180条规定，强制管理启动需满足“财产难以拍卖变现”或“拍卖可能损害当事人利益”两项条件之一，申请需以书面形式提交，载明财产状况、管理方案等内容[8]。但日本在2024年6月通过了《关于推进事业性融资的法律》中，规定了企业价值担保制度，将公司的全部财产（包含未来现金流的企业整体价值）作为担保标的，是该制度的核心内容。该法规定的执行程序内涵与强制管理制度一致，明确了在满足担保类型为事业型担保，且债务清偿陷入停滞时并由担保权人向法院提出申请的条件下，即可启动该执行程序。

美国联邦民事诉讼规则第66条规定，强制管理（Receiverhip）可由债权人申请或法院依职权启动，依职权启动需满足“防止财产贬损”“保护公共利益”等特殊条件[9]。

2.监督方式

依据德国《民事诉讼法》第873条，管理人享有占有、使用、收益及必要处分权（如财产修缮、短期出租），但长期处分（如出售核心资产）需经法院与当事人同意，表明管理人直接受到法院监督。

美国相关法律规定管理人需承担善良管理人的注意义务，若因故意或重大过失造成财产贬损的，需对直接损失与间接收益损失承担赔偿责任。法院通过指定监督员、要求定期提交财务报告等方式实施监督，管理人需每季度向法院与当事人提交收益收支明细，重大管理决策需经法院批准[10]。据纽约州法院数据显示，2021-2023年因监督发现管理人履职瑕疵的案件占比约9%[11]。

3.程序衔接

日本《关于推进事业性融资的法律》第88条第一款规定，当申请法院作出执行程序开始的决定时，应选任一名破产管理人，授予其经营债务人的事业以及管理和处置担保标的财产的权利。第157条第一款规定，破产管理人应在法院的监督下，以企业价值的最大化为目标，在继续经营事业的同时，力求通过事业转让[12]实现变现。前述破产管理人均存在于执行程序中。企业价值担保权的执行程序与破产程序可以并存，因其均以变现债务人的资产并公平分配给债权人为目的，并且该法第196条第二款规定，享有债务人全部财产管理处置权且掌握其财产状况的破产管理人，在资不抵债时负有申请破产开始程序的义务，实现了从执行程序到破产程序的顺畅过渡。在日本的《民事执行法》第195条中也明确了强制管理与破产程序的衔接规则：若执行中发现债务人资不抵债，法院应依职权移送破产审查，已产生的管理收益优先清偿破产费用[13]。

（二）实体方面

1.适用对象

德国《民事诉讼法》第865条明确将不动产、船舶、航空器及具有持续收益性的无形资产（如专利权、商标权）纳入适用范围，排除消耗性动产与禁止流通财产。《德国强制拍卖与强制管理法》第148条及相关规定,强制管理的适用范围包含土地及其重要成分、农地及林地孳息,以及此些孳息因保险所产生的债权、抵押权所及从物、租金与用益租金以及基于一个与土地所有权有关联的权利的反复给付请求权[14]，也即强制管理制度主要适用于不动产及与不动产相关的权利。该法第77条还规定了二次流拍后的辅助强制管理适用程序。在2022年德国强制管理案件中，不动产占比65%，无形资产占比22%[15]。

日本《民事执行法》第179条明确，强制管理制度的适用对象为“具有持续收益能力的财产”，并发布司法解释界定股权、渔业权等新型财产的适用标准[16]。2023年，股权与知识产权类案件在日本强制管理案件中占比达30%，较2010年增长18个百分点[17]。

美国《联邦民事诉讼规则》第66条，及各州判例将适用对象扩展至企业整体资产、特许经营权等复合型财产，若财产具备“收益性与可管理性”，即可适用强制管理制度[18]。在2022年美国强制管理案件中，企业资产类占比45%，远超单一不动产案件的占比[19]。

2.强制管理的地位

早在1897年就颁布的《强制拍卖与强制管理法》中，德国就已经将强制管理与强制拍卖并列。自此，强制管理与强制拍卖作为德国执行措施的两大支柱，共同被纳入民事执行体系。

日本《民事诉讼法》第43条明确了强制管理与强制拍卖具有同样的地位，二者并列且独立，条文规定对于不动产（不能登记的地上定着物除外）的强制执行，以强制拍卖或强制管理的方法执行，两者可以并用。

3.管理人制度

德国对管理人范围并不限制，但要求担任管理人的主体具备一定的专业知识。其《民事诉讼法》第870条，管理人由执行法院通过公开遴选确定，需具备财产管理专业资质或相关执业经验，自然人与法人均可担任；法院需在裁定中说明选任理由，当事人对选任结果有异议的，可在7日内申请复议。《强制管理人条例》将管理人的范围原则上限缩为自然人，但要求具备一定的商业知识，其自治和办公设备应当能够保证强制管理的设计和实施；即使是在身为执行当事人的单位作为管理人的情形下，也需要申请执行人提名本单位的工作人员作为具体的管理人。

日本对管理人范围的限制更为严格。其《民事诉讼法》第九十四条规定管理人的主体性质仅限于信托公司、银行或其他公司等法人，排除了自然人成为管理人的可能。管理人通过管理特定不动产，将取得的收益偿还债权人的债权，并基于其管理行为获得一定报酬。并且，当事人对管理人选任、收益分配等程序事项有异议的，可依据《民事执行法》第188条申请执行异议，异议审查由执行法院组成合议庭进行，审查结果可上诉至高等法院[20]。

我国台湾地区“强制执行法”并不限定管理人的主体性质和资格，债权人可以向法院推荐管理人，但最终由谁担任管理人由法院决定。该法第105条要求管理人须向执行法院提供担保，避免管理人在实施管理行为时造成损害，导致利害关系人权益受损。但实践中管理人的选任标准更为严格，必要时需商请自治团体、工会、商会派员任之，若选任律师或会计师为管理人时，若没有正当理由不得拒绝。

强制管理制度与破产制度均可纳入企业困境拯救体系，核心目标均为缓解企业债务压力、避免资产价值闲置或灭失、平衡债权人与债务人利益。强制管理制度仅作用于企业特定财产，仅转移财产收益权与临时管理权，企业仍保有处分权，更具有灵活性。而破产程序需要处置债务人企业的全部资产，可以行使处分权，具有整体性。若将债务人企业比作一个人，其因负债陷入困境的情形，其可以就“生病部位”进行专项诊治即强制管理，若有必要也可以进行“全身检查”即破产程序。二者均尤其优点又各有短板，但从“治病”效率及成本考量，强制管理制度具有其不可取代的优势。

虽然强制管理制度在司法实践中存在各方面适用的不足，但在该制度中，管理人制度最为关键，管理人的履职情况直接决定强制管理工作的实际成效，管理人制度的缺失与不足，成为制约强制管理功能发挥的核心障碍。现行法律仅通过《民诉解释》第四百九十条确立强制管理制度的基本框架，对管理人的选任标准、权责边界、报酬机制等未作规定，导致司法实践中强制管理适用困难。但不可否认的是，《民诉解释》第四百九十条打破了以强制拍卖为唯一处置路径的模式：强制拍卖通过资产变现的方式实现债权分配，与破产清算程序类似；而强制管理制度的本质是一种存续性挽救措施，与破产重整程序维持企业经营、实现资产增值的核心宗旨一脉相承，有利于资源的最大化利用。

在破产领域，基于《中华人民共和国企业破产法》、《中华全国律师协会律师担任破产管理人业务操作指引》以及各地法院、司法局等部门发布的各类与破产管理人相关的文件，破产管理人的指定方式、担任主体、权责范围、责任承担、报酬机制等制度已相当完善。基于强制管理制度与破产重整制度内涵的一致性，可考虑将破产程序中的管理人制度移植至强制管理制度中，既解决了强制管理制度的缺失，又能以较低的实践成本实施该制度。

（一）破产管理人制度移植的正当性

1.必要性：功能互补与困境破解

强制管理通过“所有权与用益权分离”的模式，在不转移权属的前提下盘活资产，以未来收益清偿债务，为债务人保留了复苏基础，实现多赢[21]，我国《强制执行法（草案）》中已对强制管理进行专节规定。强制管理制度在执破融合中的核心价值，在于作为破产程序的“前置筛选与缓冲机制”，并实现程序资源共享。

第一，作为“前置筛选程序”：对于暂不符合破产条件但存在财产处置困难的案件，可先通过强制管理盘活资产、缓解债务压力；若后续发现被执行人符合破产条件，可将管理收益归入破产财产，实现与破产程序的平滑衔接。通过一段时间的托管经营，能够有效甄别企业是具备盘活希望的价值洼地，还是应予淘汰的“僵尸企业”。这为是否需要启动成本更高的破产程序提供了至关重要的决策依据，避免了程序滥用。

第二，实现程序资源共享：此举旨在破解“执行难”与“破产程序门槛高”之间的结构性矛盾。通过引入破产管理人的专业力量参与前置强制管理，既能以较低成本弥补强制管理的专业性不足，也为困境企业提供了更灵活的挽救路径，提升了债务清理体系的整体效率。强制管理的灵活性可缓解破产程序的效率缺陷[22]。

第三，作为庭外重组的拓展：庭外重组以法外债务重组模式，其凭借灵活性高、成本低、周期短的优势，已成为困境企业纾困的重要路径，但实践中仍面临协商效率低、金融债权人利益保障不足、资产动态管理缺失等痛点[23]。在此背景下，强制管理制度可凭借司法介入的效率优势，破解庭外重组的协商僵局，缩短资产盘活周期；同时凭借其市场化运营的属性，通过持续性收益保障金融债权人的抵押资产收益权，降低不良资产风险。以强制管理制度的双重属性针对性地填补庭外重组的功能空白，更好地搭建庭外重组与破产程序的衔接桥梁。

图1：强制执行程序的适用与选择

2.可行性：实践基础与制度适配

第一，将破产管理人制度移植到强制管理中，具备坚实的适配基础。苏州工业园区法院在强制管理实践中，参照破产管理人遴选规则确定专业机构作为管理人，使得管理效率与收益水平较传统模式提升40%，印证了制度移植的可行性。但在移植过程中，需结合强制管理的自身特点进行调整。与破产程序中管理人对债务人全部财产的概括管理不同，强制管理仅针对特定财产，且具有灵活性强、周期可长可短的特点。因此，执破融合需在破产管理人制度基础上简化程序、拓宽主体范围，既保留专业机构的核心地位，又允许符合条件的申请执行人、财产所在地基层组织等参与管理，形成专业为主、多元补充的管理主体格局。同时，针对强制管理中财产类型多样的特点，需细化管理人的专业适配标准，如不动产管理侧重物业运营能力，知识产权管理侧重许可交易经验等。

第二，执破融合的可行性还得到制度与实践的双重支撑。制度层面，《民事强制执行法（草案）》与《企业破产法》在财产处置、管理人制度等方面存在衔接空间，破产管理人可依照《企业破产法》规定参与强制管理，强制管理过程中产生的收益可依照破产程序进行分配[24]。实践层面，多地法院已开展执破融合探索，如苏州工业园区法院在小区公共空间收益执行案中，法院参照破产管理人遴选规则确定强制管理人，实现程序规范与执行效率的平衡[25]。此外，专业服务市场的成熟为执破融合提供保障，大量具备破产管理经验的第三方中介机构可同时承担强制管理职责，实现资源共享。

（二）管理人核心机制之构建

1.多元化的管理人主体格局

根据案件情况，应构建分层、多元的管理人主体结构，具体分析如下：

（1）申请执行人

对于执行标的金额不大但房屋价值较高，或者财产管理难度不大且申请执行人本身具有相应资质能力的，选任申请执行人为管理人，可以更加高效经济地实现执行目标。虽然申请执行人出于实现自身债权的需求，能充分利用财产实现收益最大化，且收益直接由其持有，简化了债权实现环节。但其弊端也较为明显：一是申请执行人与管理收益存在利害关系，可能不当管理以牟取高额收益；二是收益金额难以确定；三是多个申请执行人时，管理人选任存在问题[26]。

（2）财产所在地行政机关

执行中，被执行人财产经拍卖变卖后未能成功处置变现且申请执行人不接受以物抵债的，在不损害其他债权人合法权益和社会公共利益的情况下，人民法院可以对该财产进行强制管理。各申请执行人均不同意自己作为管理人的，经各申请执行人同意，人民法院可以选取被执行人的财产所在地的村民委员会等合适主体作为管理人并监督其依法对被执行人财产进行占有、管理、收益，以保证被执行人资产的价值实现和申请执行人的债权受偿[27]。在云南省高级人民法院作出的（2016）云执复75号执行裁定书中，法院在作物无法收割、蔗农利益无法得到维护的情况下，将查封的部分财产交由梁河县人民政府进行强制管理，兼顾了各方当事人的利益，且维护了当地社会稳定及社会公共利益。

（3）第三方中介机构

可以参照破产管理制度构建全新的强制管理制度，即主要还是由法院选任第三方担任强制管理人的方式，对被执行人财产进行监管的机制。在这种机制下，第三方中介机构在执行法院的监管下，独立对被执行人财产进行经营，并对申请执行人、被执行人负责。强制管理人的角色和职责，与破产管理人的功能具有相似性，破产管理人在长期的实务操作中积累了丰富的经验，特别是在处理资产和解决债权债务问题上具有专业性与高效性，对强制管理制度的建立和改进提供了宝贵的经验[28]。

2.规范化的选任与权责体系

（1）选任程序

强制管理人的任职资格可以仿照破产管理人名册的制定方法，由法院或相关授权机构全权负责对符合条件的自然人、法人或非法人组织进行严格的资质审查，确保只有符合条件的候选人才可进入强制管理人名册，从而保证强制管理人的任职资质和水平。法院从进入强制管理人名册的候选人中，根据案件管理的难易程度摇号选定强制管理人[29]。

选任程序应当实现规范化与灵活性，并相互制约达到平衡状态。首先，应当建立管理人名册动态管理机制，由高级人民法院负责名册编制与更新，明确入选标准，如专业资质、执业年限、无不良记录等，并定期进行考核[30]。其次，区分财产类型以确定选任方式：对于较为简单的财产，可采取法院摇号的方式随机选任；对于复杂财产，应当采取竞争方式，由评审委员会根据专业能力、管理方案、保底收益等因素择优确定[31]。再次，赋予当事人参与权，债权人可推荐管理人候选人，法院应予以审查并说明采纳或不采纳的理由。最后，明确选任决定书的内容，包括管理人名称、管理范围、任期、报酬标准等，并送达各方当事人[32]。

（2）权责边界

1）权利内容

①财产控制权：根据《民诉解释》第四百九十二条规定，人民法院可以将被执行人无法拍卖或者变卖的财产交付申请执行人管理。法院对被执行人的财产采取强制管理，管理人对该执行标的享有占有权和收益权[33]。其是管理人履职的基础，管理人有权实际占有被管理财产，对于被执行人或第三人的非法占有可申请法院排除[34]。

②收益处分权：管理人对强制管理的收益，应在扣除管理费用和管理人报酬、清偿债权后，将剩余部分及时提交执行法院，体现了管理人对收益有一定的处分权，且明确了收益处分的基本规则，为研究管理人收益处分权提供了理论基础和实践操作方面的参考。

③程序参与权：程序参与权贯穿强制管理全过程，包括管理人在接管财产时，对财产数量、状况有异议的，可向法院提出并要求被执行人说明。在管理决策方面，对于重大事项，管理人应事先征得法院同意。在诉讼权方面，管理人可代表被管理财产参与诉讼[35]，这与日本、我国台湾地区的立法例一致[36]。

④经营决策权：经营决策权的行使应兼顾收益最大化与风险控制。管理人可根据财产性质制定经营方案，但不得超出必要范围，不得从事高风险经营活动。同时，管理人应建立风险预警机制，当经营收益显著下降时，及时向法院报告并调整方案[37]。

2）权限限制

①禁止处分所有权：禁止处分所有权是强制管理的核心原则，管理人的任何行为均不得导致财产所有权转移。强制管理并未改变不动产物权之归属，债务人只是在一定期限内失去对该不动产所享有的占有、使用、收益权能。管理人不得对财产进行处分，而且管理程序终结后，应将财产返还给债务人。具体包括禁止转让财产、禁止设定抵押等他物权、禁止以物抵债等。即使财产存在增值空间，管理人也不得自行处分，需经法院裁定转为拍卖程序后方可处置[38]。

②不得损害第三人利益：《<企业破产法>若干问题的解释（二）》第三十三条明确了管理人损害第三人利益时应承担的责任。在（2022）沪0104执2536号案件中，法院要求管理人在管理过程中不得损害其他债权人合法权益和社会公共利益，表明强制管理中管理人有义务保护第三人利益，不得实施损害第三人权益的行为。

3）职责范围

①财产管理职责：管理人首要职责是对财产进行有效管理，维持财产价值并实现收益最大化。

②收益管理职责：在收益收取方面，管理人应及时收取所有应得收益，对逾期未支付的收益应采取催收措施，必要时通过诉讼追索。在收益核算方面，应建立专门账簿，详细记录收益的收取、支出情况，区分管理费用、报酬和清偿款项[39]。在收益分配方面，管理人应按照法院批准的方案分配收益，定期向债权人、债务人和法院提交分配报告[40]。

③程序衔接职责：管理人需配合法院完成强制管理与其他程序的衔接。对于程序转换，当财产具备拍卖条件时，管理人应及时向法院报告，协助办理拍卖手续，并移交财产相关资料[41]；当被执行人进入破产程序时，管理人应将管理收益及财产移交破产管理人，并说明管理情况。对于程序终结，管理人应在债务清偿完毕或管理无实益时，向法院申请终结强制管理，并办理财产返还手续[42]。

④损害赔偿职责：管理人未尽职责造成损失的，应承担赔偿责任。根据《民事强制执行法（草案）》第134条第3款规定，管理人因违法行为侵害当事人合法权益的，应当承担损害赔偿责任。

3.激励与约束并重的报酬机制

管理人在履职过程中若因因执行职务需要产生相关费用，无论管理人由申请执行人还是第三方中介机构担任，都应当在收益中单独列出，如果被执行人对此有异议，执行法院应从管理费用是否属于合理支出、是否符合市场行情等相关方面予以审查，其根本要求就是要符合执行经济性原则[43]。

此外，管理人报酬制度应兼顾激励与约束，可参照破产管理人报酬标准的一定比例计算。报酬支付程序应当符合规范，管理人应在每期收益分配时提出报酬支付申请，并提交管理绩效证明材料。法院审核后，将报酬从管理收益中拨付给管理人。对于申请执行人作为管理人的情形，可根据其管理情况决定是否支付报酬，若其未实际支出管理成本且收益直接受偿，可不予支付报酬；若其付出了额外劳动或产生了管理费用，应参照专业机构标准支付报酬[44]。

为确保前述构建的管理人制度能够有效嵌入现行法律框架并顺畅运行，需从程序协同、主体管理、配套规则及立法实践四个维度，建立系统化的支撑保障体系。

（一）程序协同机制：畅通执破转换通道

1.明确程序分流标准

程序选择标准的建立应从财产特征、债务人状况和债权需求三个维度综合考量。对于处置财产是企业正常运营所涵盖的全部资产时，即能够使处置财产资源最大化利用，优先适用强制管理，如处置资产为工厂不动产与厂内机器设备等；对于单一财产处置较为困难、强制管理预期效果不佳、债务人资不抵债且存在多个债权人的案件，优先适用破产程序。对介于二者之间的案件，可赋予当事人选择权，由债权人或债务人申请启动强制管理或破产程序，法院可依据具体情况进行裁定[45]。

2.规范程序转换规则

完善强制管理与破产程序的转换机制。强制管理向破产程序转换方面，若在强制管理过程中发现债务人符合破产条件，管理人或债权人可向法院申请破产，法院裁定受理后，强制管理程序终止，财产及收益移交破产管理人。

3.构建信息共享与协调机制

建立执破融合的信息共享与协调机制。在信息共享方面，执行法院与破产法院可建立信息互通平台，共享债务人财产状况、债权债务情况等信息；强制管理人与破产管理人应互相配合，移交管理资料、说明财产状况等信息。在协调机制方面，当存在涉及多个执行法院分别指定不同管理人对同一债务人的不同财产进行管理，后债务人进入破产程序的案件，或者债权人在执行程序中已受偿部分债权，又需在破产程序中参与剩余债权分配的交叉债权案件时，易出现各管一段、衔接断层的情况。在此情况下，可由共同的上级法院协调确定受理破产申请的管辖法院与执行程序、破产程序的优先适用程序，避免因管辖不清导致的财产处置停滞，保障在成本可控的前提下资源最大化利用。同时，也可建立联席会议制度，定期研究解决执破融合中的疑难问题，保障程序适用性强，处理资产更具优势。

（二）管理人协同机制：构建多元共治的治理格局

1.构建统一协调的管理人制度

直接移植现行成熟的破产管理人制度，是构建强制管理人体系最高效、可靠的路径。在此基础上，应将该专业队伍与申请执行人、财产所在地行政机关等多元主体整合，形成统一协调、分层适用的管理人选任框架。具体而言，由各高级人民法院沿用既有的破产管理人名册作为核心遴选库。法院在裁定启动强制管理程序后，应优先从该名册中选任律师事务所、会计师事务所等专业机构担任管理人，以确保管理的专业性与公信力。同时，制度设计必须为其他适格主体留下空间：对于案情简单、财产管理难度较低的个案，若申请执行人具备相应能力且各方无异议，可准许其担任管理人；对于涉及公共利益、地方稳定或特殊资产（如集体土地）的案件，则可引入财产所在地的基层政府或特定职能部门参与管理。为实现有效统筹，建议由高级人民法院牵头制定《强制管理人选任与工作指引》，明确各类管理主体的适用条件、选任流程、权责边界与协同规则，确保在发挥专业机构核心作用的同时，也能灵活调动其他主体的积极性与地域优势，形成有机统一的治理格局。

2.建立管理人资质互认与培训机制

建议确立破产管理人与强制管理人的资质互认原则，即具备破产管理人资质的机构或个人自动获得强制管理人任职资格。此举可有效降低制度成本，实现专业人才资源在两个程序间的共享流通。为确保管理人能力与强制管理实务需求相匹配，需配套建立常态化培训体系。培训应重点涵盖程序差异与衔接规则、特定财产（如不动产、知识产权）的管理技能等核心内容，系统提升管理人的复合型履职能力。

3.完善管理人监督与追责机制

在管理人的监督层面，可构建法院、当事人监与行业共同监督的多元监督体系。法院监督方面，通过定期审查报告、现场检查等方式监督管理人履职，对不当行为及时纠正；当事人监督方面，赋予债权人、债务人对管理人的异议权，异议成立的，法院应责令管理人整改[46]；行业监督方面，成立管理人行业协会，制定执业规范，开展自律监督。在追责机制方面，明确管理人的责任情形、责任形式[47]。

（三）规则保障机制：细化操作指引与权利救济

1.出台统一操作规范

由最高人民法院出台强制管理司法解释或操作指南，明确强制管理的适用条件、启动程序、管理人选任、权责边界、收益分配、程序终结等具体规则[48]。参照德国、日本的立法例，细化强制管理的适用场景和操作流程，明确强制管理与拍卖、变卖等执行措施的衔接标准，避免程序冲突[49]。

2.完善权利救济制度

对于法院作出的强制管理裁定、管理人选任决定书、收益分配裁定等，当事人可在法定期限内申请复议。对于管理人的不当行为，当事人可向法院提出异议，请求撤销相关行为并要求赔偿。建立强制管理的审判监督制度，对生效裁定确有错误的，可通过审判监督程序予以纠正。此外，明确强制管理中相关行为的诉讼管辖法院和诉讼程序，保障当事人的诉讼权利。

（四）立法推进策略：法律修订与试点先行

1.借立法契机明确地位

《民事强制执行法》（草案）中已经专章规定强制管理制度，若其正式出台，需要明确强制管理制度的独立地位，将其与强制拍卖并列作为财产执行的主要措施。还需扩大强制管理的适用范围，将不动产、特殊动产、知识产权、股权等具有持续收益性的财产纳入适用范围[50]。同时，细化管理人制度的相关规定，包括管理人的选任、权责、报酬、监督等。明确强制管理与破产程序的衔接规则，为执破融合提供法律依据。

2.鼓励地方试点先行

可以选择部分地区开展执破融合试点工作，探索强制管理与破产程序协同的具体模式，包括管理人名册共享、管理人资质互认、程序转换机制、收益分配协同等。在试点过程中，及时总结成功经验，并从经验中提炼关键，如苏州工业园区法院适用在强制管理制度执行的过程中引入破产管理人制度的模式、云南省法院选取行政机关作为强制管理措施的管理人等模式，形成可复制、可推广的操作规范。同时，建立试点评估机制，定期对试点效果进行评估，根据评估结果及时完善强制管理制度，并结合破产程序、破产管理人引入制度的司法实践进行总结归纳，完善程序的衔接适用。

（五）实践创新：构建以营运价值保护为导向的权利设定与保全机制

1.抵押设立阶段：倡导整体抵押，奠定价值保全根基

建议参照日本《关于推进事业性融资的法律》所蕴含的立法理念，在金融机构信贷业务操作指引中明确：对于具备持续经营能力的企业，开展信贷业务时应优先采用整体抵押模式。如债务人经营模式为工厂，其资产涵盖土地、厂房以及机器设备，而仅有土地和厂房为债权人设定抵押。当债务人无法还款且其不具备破产条件时，若仅通过传统的拍卖、变卖程序将工厂与设备处置，因拍卖、变卖具有较大不确定性，不仅可能无法完全实现债权清偿，还将导致债务人完全丧失营运价值，剩余债权受偿更加困难。但若设定抵押时就圈定该厂具备运营价值的整体资产，将不会产生前述担忧。由此，可与执破融合下的强制管理制度形成有效衔接：当企业陷入债务困境时，此前已设立的整体抵押资产可直接纳入强制管理范围，规避因资产分散抵押引发的处置难题。若采用整体抵押资产的企业进入破产重整程序，也更容易通过营业权让渡的方式实现营运价值的延续，为执破融合机制发挥企业挽救功能筑牢基础。

2.权利行使阶段：引导整体处置，凝聚各方价值共识

在抵押权实现及强制执行环节，必须确立并贯彻整体处置优先的适用规则。从债权人自身利益出发，倡导其申请整体查封。虽然零散查封可能满足个别债权的执行，但往往会导致资产价值贬损，最终反噬其受偿率。对于首封债权人而言，申请整体查封并推动整体处置，是实现自身债权回收最大化的更优策略；对于轮候查封债权人而言，支持整体处置是避免其债权在零散拍卖后剩余价值无几的唯一理性选择。法院在审查执行申请、采取查封措施时，对于已设立整体抵押，或虽无整体抵押但根据资产属性、企业业务模式可明显判断其具备显著营运价值的资产组合（如一条完整生产线、一个酒店的不动产与设备及商誉），应当优先考虑进行整体查封、整体评估或者及时向各方当事人（尤其是债权人）释明分拆处置与整体处置在变现价格与清偿率上的潜在差异，引导他们达成整体处置的共识。此举的核心目的在于，从司法程序伊始就维持企业核心资产的物理统一与功能完整，避免因分拆处置导致“1+1＜2”的价值耗散，为后续可能启动的强制管理、破产重整等挽救程序保全至关重要的物质基础。

3.执行实现阶段：优化审查引导，畅通程序衔接通道

在执行变现的最终环节，应通过优化审查与引导机制，确保营运价值能够顺利转化为实实在在的清偿收益。建议在执行程序中嵌入营运价值评估环节。执行法官在启动处置前，应对资产是否具备营运价值进行初步审查，并可委托专业机构出具咨询意见，作为选择处置方式的重要参考。当确认资产具备显著营运价值时，法院可引导当事人优先选择整体拍卖、强制管理等有利于价值最大化的方案。对于同意并配合此类方案的债权人，可探索在破产分配或执行款分配中给予一定的优先受偿顺位激励，以经济手段凝聚共识。通过司法解释等形式，明确执行程序中对营运价值的审查结论，可以直接作为判断企业是否具备挽救价值、能否快速转入破产重整程序的重要依据，从而打通“执破融合”的关键节点，使营运价值的保护在更专业的法律程序中得以最终实现。

强制管理制度的核心价值在于依托"物尽其用"的理念，实现债权清偿的同时保护营商环境不受干扰，并合理实现资源利用最大化。但受具体规则缺失的影响，该制度在我国长期处于“备而毋用”的困境。要破解这一难题，关键在于深化执破融合改革，搭建起系统化的制度框架。通过构建统一协调的管理人制度，能够快速组建专业化的管理队伍；推进资质互认机制，能够有效提升管理人的履职能力；完善监督追责体系，可保障管理权规范运行；而创新整体抵押、整体处置等实践机制，则能从源头上为强制管理的实施创造有利条件。

当前《民事强制执行法》的立法进程，为激活强制管理制度提供了历史性机遇。应当借此契机，将强制管理制度的地位明确使其称为独立于强制拍卖的执行措施，同时扩大其适用范围、细化操作规则，并构建与破产程序间的顺畅衔接机制。推动强制管理制度从“备而毋用”向“规范常用”的转型，既有利于破解执行僵局，更可为优化营商环境、完善市场化债务处置体系提供坚实的制度保障。