2021年11月29日，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（下称《实施办法》），并于同日发布了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定（征求意见稿）》（下称《实施规定》）、《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》（下称《承诺金管理办法》），确立了以当事人承诺为核心的中国特色证券行政和解制度。具体而言，当事人承诺制度是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。自2019年新《证券法》落地，与之相衔接的《刑法修正案（十一）》、《关于依法从严打击证券违法活动的意见》陆续对证券类犯罪行为的刑事打击力度予以不断强化之后。相应的，对于社会危害性较轻，止于行政处罚为限的一般资本市场违法行为，《实施办法》的出台支持企业发挥自身主观能动性，积极配合整改与补偿，以提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序。轻其所轻，重其所重，《实施办法》是资本市场违法活动处置体系的配套补完制度，也符合近年来官方文件一以贯之所表示的企业合规命题。

《关于依法从严打击证券违法活动的意见》中明确提及，要加快制定证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度，以提高违法违规成本，完善行政法律制度。2015年证监会出台的《行政和解试点实施办法》（下称《和解办法》）虽然对于证券行政和解制度做出了探索和尝试，但是适用率不高，到目前为止官方所披露的行政和解案例仅有两例[1]。从现状来看有一些不够完善之处，一是案件申请条件较为严格，在时间节点与受理范围上都做出了限制条件；二是流程由行政机关主导，程序较为繁杂冗长，企业的自主性难以发挥。相比之下，《实施办法》则大幅简化程序，突出重点，在总结现有经验的基础上，将实践中所反映的需求落实到位，体现了监管为企业纾困排忧的决心。此外，《实施办法》也明确将落脚点放在企业承诺的履行考核上，对于弄虚作假或无法完成的，除终止适用该程序外，还会记入证券期货市场诚信档案数据库，纳入全国信用信息共享平台，按照国家规定实施联合惩戒。说明选择承诺整改并不是一时应急拖延手段，而是接受必须达标的合规性方案。

（一）提升执法效能

对于证券市场监管而言，执法效率与效果同样重要。从目前公布的2起行政和解案例来看，自2015年案发至2019年末达成和解协议，流程周期均在4年以上。《实施办法》针对此问题，相较于《和解办法》在程序上进行了优化：（1）申请时间大幅提前，当事人被初步调查阶段即可提交申请，不再以正式立案调查为前提；（2）明确和解协商期限，沟通协商的期限为6个月，经批准最多可再延长6个月，即法定流程周期上限12个月；（3）删去案件调查部门、案件审理部门对申请材料的复核程序，简化和解流程。

对于上市公司而言，在被证监会监管调查后，如何尽快抑制或者消除市场负面影响，让企业尽快回归正轨是第一诉求，若因为危害性不高的一般违法行为而拖入旷日持久的诉讼持久战，小则公司信誉受损，大则股价长期低迷甚至造成公司退市或破产，最终会反馈于投资者并造成“二次伤害”。因此，高效的监管程序确有必要。而优化制度管理，科学有效提高执法效能，是化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间矛盾的最佳方式。

（二）履行承诺不等同于承认违法

与《和解办法》相比，《实施办法》以“当事人承诺”为核心，在2019年新《证券法》第171条中便提出：“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查。”“当事人承诺”是完全不同于以往行政措施的独立制度，终止调查后不会受到行政处罚或行政监管措施等惩罚性、否定性评价，企业接受的自主意愿可能更强。具体到《实施办法》中：（1）细则《实施规定》中注明，当事人承诺在申请条件上是对于事实尚难完全明确或法律适用尚难完全明确的案件，证监会鼓励企业在案件尚未定性时自觉进行整改，消除危害；（2）程序独立，涉事企业在沟通协商期间所提交材料及所作陈述规定只能用于实施行政执法当事人承诺；（3）企业履行承诺后终止调查，并对同一事实不再重新调查。

（三）放宽申请条件

（1）不法行为适用范围的扩大

《和解办法》将不法行为的适用范围框定于涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为，虽然已经较为全面，但这种列举式条款在未对每一行为的定义进行明确划分时，总不免会在具体适用时产生争议。而细则《实施规定》取消了上述证券违法行为类型的限制，总括为“实施证券期货违法行为”，在语义上明确了可申请范围包含所有与证券期货相关的违法行为。

（2）具体适用情形与负面清单的调整

《和解办法》中规定满足行政和解的具体适用情形需“事实不清”、“法律不清”、“有能力赔偿投资者 ”及“证监会特别认定”四要素全部齐备，而这也在客观上造成审查流程被延长，对于企业而言大幅增加了成本，从而和解意愿不够强烈。《实施规定》将上述具体适用情形进行了或然列举，满足其一便可以进行申请，放宽了申请条件。此在，在不适应承诺制度的负面清单中，《实施办法》将《和解办法》中“违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚”一条删去，说明即使案件已经查明的情况下，企业仍有申请适用当事人承诺，进行合规整改的机会。

当事人承诺制度脱胎于行政和解这一救济手段的执法模式。而该模式在美国、英国和香港地区证券执法中发挥着积极重要的作用。瑞幸咖啡即与美国证交会（SEC）达成行政和解，通过支付1.8亿美元罚款以换取后者放弃对其财务造假等数项指控[2]。美国证交会声称该笔罚金旨在确保瑞幸咖啡的受害投资者有机会获得经济补偿。事实上，美国在对涉案企业的执法过程中，常常是多部门联动并举，出于不同目的提出统一的合规计划要求。这其中既包括证交会的行政和解，也包括近来比较火热的“合规”概念中，美国司法部（DOJ）的合规不起诉制度。

执法实践中，法院允许司法部与证交会对FCPA案件实行“平行调查”的模式，即美国司法部针对某FCPA案件提起刑事诉讼后，美国证交会可就同一违法事实启动证券、会计违规等方面的调查，两个机构可共享调查结果，如有必要，两部门还可邀请美国国土安全部、财政部等其他联邦机构参与相关调查。2006年西门子公司因涉嫌海外商业贿赂而受到德国慕尼黑检察机关的调查。随后，西门子主动向DOJ和SEC报告了在多个国家的行贿行为，并聘请律师进行了长达两年的内部独立调查并承诺向DOJ支付了约4.8亿美元的罚金、向SEC退还了3.5亿美元的不法利益后，达成了和解协议免受指控追诉[3]。2020年，美国高盛集团因涉嫌与其高管人员共谋利用高盛债券收益资金向外国政府官员行贿受到DOJ、SEC指控，高盛承认了“故意和自愿”从事商业贿赂活动，同意停止上述违法行为，向SEC上缴非法所得6亿多美元并支付民事罚金4亿美元并与DOJ达成暂缓起诉协议并支付相应和解金。高盛因此案面临参与协调调查行动的各国监管机构的罚款总额已高达约29亿美元[4]。

从案例来看，在FCPA执法实践中，多数案件的处理方式为涉案公司与执法机构签订书面的“延迟起诉协议”或“不起诉协议”，即规定公司支付一定的罚金，放弃针对执法机构的诉讼时效抗辩，承认重大违法事实，与执法机构合作等条件。若公司在协议期限内严格履行义务，则执法机构将撤销起诉、或不起诉。执法机构还可能根据案情需要，要求公司任命一名监督人员，由其以独立第三方的身份检查公司的内控体系及合规项目的运行情况并提出建议。在相关司法实践中，涉案企业一旦被检察机关认定为有犯罪嫌疑，就要面临两个选择：要么坚持无罪辩护，但很可能要付出巨额的辩护费用和相当长的时间成本；要么选择认罪，可以尽快换来较短的刑期和较轻的罚款以快速过“关”。

与SEC的行政和解制度相比，我国的当事人承诺制度有所不同。首先，我国行政立法和执法领域一直奉行“行政职权法定”“行政权力不得自由处分”的理念，除行政诉讼与行政复议中的程序性和解之外，证监会在证券期货市场执法领域引入行政和解这一模式无疑是一次大胆的尝试[5]，对涉案企业要求做出完整全面的合规整改计划。其定位也是更为具体的，就证券违法行为这一领域，能够做到及时弥补投资人经济损失，推动案件快速解决恢复市场秩序，提升司法效率降低司法成本。若涉及到证券违法行为之外的问题，或是危害性相对较大，可能涉及到刑事犯罪领域的案件，仍然需要延用传统的行政、刑事执法模式应对，这反映了两点信息：

1、当事人承诺制度尽管在原《和解办法》的基础上做出了优化改进，以期激活行政和解在证券期货市场的效能，但仍属于需要具体问题具体分析的特别通道。《实施办法》注明，当事人涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理；或当事人涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣的，便不能适用该办法。而就现阶段资本市场的体量和规模而言，若上市公司发生重大问题的，很容易就会达到刑事追诉标准。考虑到社会影响，在《实施办法》落地之初，与刑事上所推行的第三方监督评估机制类似，情节较为轻微，或是已经积极主动配合工作，退赔投资人损失的涉事企业更能受到青睐。

2、从《关于依法从严打击证券违法活动的意见》可以看出，当事人承诺制度与从严打击证券犯罪是处置证券不法行为并行不悖的一体两面。证监会负责人在答记者问时也强调声明，《实施办法》并不是“花钱买平安”，而是贯彻落实资本市场违法活动“零容忍”要求的具体举措，除要求当事人交纳承诺金外，国务院证券监督管理机构还可以要求当事人采取自我核查整改、完善内部控制制度、增加合规检查频次、主动调整相关业务等措施，以纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响。因此，相关合规整改计划的操作清单虽然未在此次《实施办法》、《实施规定》中体现，但关于承诺金的使用办法，已经在《承诺金管理办法》予以明确，相信进一步细化的具体操作实施要求也会在后续相继出现。