《国有企业参股管理

暂行办法》

简析

第一条 为加强国有企业参股管理，提升国有资本配置效率，维护国有资产安全，促进混合所有制经济健康有序发展，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。

(1) 规范对象有显著扩展。

央企参股旧规的规范对象为国务院国资委直接监管的中央企业，地方国有企业对于该规定只是参照适用；参股新规的规范对象则囊括了各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业。相较于央企参股旧规，参股新规的规范对象有较大扩展。

关于参股新规针对的“国有企业”，我们留意到业界有分析意见认为其仅指通常所说的一级企业和二级企业，并不包括其他更低层级的企业。但结合参股新规下文中多处提及的“各级子企业”、“各级控股股东”等表述，以及基于国资加强全面监管的背景，我们理解该解读可能不够全面。我们更倾向于认为参股新规中所称“国有企业”应包括各级的国有企业。

此外，对于非由国资委履行出资人职责的“国有企业”及其子企业(例如各科研院所等事业单位下设的投资平台，该等企业通常由财政部门履行监管职责)，参股新规从文义上来看并不直接适用，但后续相关非国资委条线国有企业是否会在实操中参考参股新规的相关规定，还有待观察。

(2) 国有企业“参股”的判断标准。

即 “国有企业在所投资企业持股比例不超过50%”且“不具有实际控制力”这两条标准需同时满足，方可视为参股。这个判断标准相对清晰。我们理解，如果国有企业对某主体的持股比例超出50%，但国有企业并未通过章程、协议及/或公司治理机制设计控制该主体，便不应视为“参股”；而如果国有企业对某主体的持股比例低于50%，即使通过章程、协议及/或公司治理机制设计从而使得国有企业“控制”该主体，也不应视为“参股”。

第三条 国有企业参股管理原则

(一)依法合规。严格遵守法律法规和国有资产监督管理规定，规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有效行使股东权利，依法履行股东义务，维护国有企业合法权益。

(二)突出主业。以高质量发展为目标，服务国家战略，聚焦主责主业，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用，促进国有资本布局优化和结构调整。

(三)强化管控。严格参股经营投资管理，加强审核把关，完善内控体系，压实管理责任，加强风险防范，严防国有资产流失，促进国有资产保值增值。

(四)合作共赢。尊重参股企业经营自主权，有效发挥参股企业各方股东作用，激发各类市场主体活力，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

第四条 国有资产监督管理机构负责指导监督所监管企业建立健全内控体系，加强内部审计监督检查，规范开展参股经营投资，并依据相关规定对违规行为开展责任追究。

第五条 国有企业是参股管理责任主体，应当结合实际制定管理制度，按照出资关系和企业相关规定对参股经营投资进行有效管控。

(1) 参股管理原则更清晰

央企参股旧规中未单独列明参股管理的原则，参股新规则明确了国有企业参股管理原则，这些原则在办法的以下具体条款中分别有体现。

(2) 监管主体及责任主体明确

参股新规明确了监管主体及责任主体，即国资监管机构负责监督国企参股相关事宜，而国企则是参股管理的责任主体。

(3) 参股管理制度

参股新规提出了新要求，即国有企业应当结合实际制定管理制度。故参股新规施行后，存在参股行为的国有企业应结合自身实际尽快制定或完善参股管理制度，管理制度应包括的相关事项在参股新规中有所体现。

第六条 严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。

(1) 投资项目负面清单

参股新规提及的“投资项目负面清单”，指各级国资监管机构根据国家有关规定建立发布的监管企业境内投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管，例如《中央企业境内投资项目负面清单(2017年版)》、《上海市国资委监管企业投资监督管理办法》中列举的“禁止、限制性规定”对应的项目、《嘉定区区管企业投资项目负面清单(2021版)》等。

(2) 关于房地产项目

2019年央企参股旧规中明确提及不得通过参股等方式开展中央企业投资项目负面清单规定的商业性房地产项目，但参股新规中未再提及商业性房地产项目。

我们理解由于监管层级及对应的监管对象不同，各层级的禁止类项目可能存在一些差异。《中央企业境内投资项目负面清单(2017年版)》中禁止类项目包括“非房地产主业中央企业新购土地开展的商业性房地产投资项目”；《上海市国资委监管企业投资监督管理办法》中规定“严格控制房地产、金融等非主业投资项目”；而《嘉定区区管企业投资项目负面清单(2021版)》中禁止及监管类项目中未明确提及房地产投资项目。

第七条 充分开展尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式，审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的参股合作方。不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系(配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等)的合作方。

(1) 关于合作对象的要求

央企参股旧规中对于合作对象的选择方式中，包括“对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视严重程度审慎或禁止合作”的要求，参股新规中删除了此要求。

我们理解删除了该条要求并不意味该要求所对应的情形将无需考虑。如意向合作方存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录，根据充分尽调且需选择资质信誉好的参股合作方之要求，该意向合作方被选定进行合作的风险相对较高。

(2) 特定关系的范围

关于涉及特定关系而不得合作的合作方范围，央企参股旧规规定的是“与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系”，参股新规调整为“集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系”，扩大了限制的范围，也是应有之义。

第八条 结合经营发展需要，合理确定持股比例和股权结构。达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利。

不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。

(1) 不再单独强调不得约定固定分红

参股新规增加明确了在开展参股合作时，不得股权代持；且重申了不得以“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。在具体表述上，央企参股旧规中的规定是“不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作”，参股新规删除了“约定固定分红”这一方式。

我们理解，固定分红只是股东间的对某些事项安排的外在体现，实践层面该安排可能只是基础机制，存在多种灵活的补充。若综合固定分红及对应的补充机制，综合机制不一定完全构成明股实债(例如设置成类似于优先股的机制等)；但如果综合机制仍构成名股实债，则应是被禁止的参股方式。故我们理解参股新规中删除“约定固定分红”只是表述上更加精确，重点仍然是在强调不得以名股实债方式开展参股合作。

(2) 股权结构需明确

关于参股方式，央企参股旧规只是强调了“合理确定持股比例”，而参股新规提出了“合理确定持股比例和股权结构”，显然参股新规对股权结构也要求一并关注。

股权结构与持股比例非同一范畴的概念。股东数量、结构层级等因素影响股权结构；而国有企业在不同股权结构中也有可能最终持有相同的股权比例，但其直接持有的股比、对参股企业的公司治理参与程度等有可能不一致。参股新规要求同时确定持股比例和股权结构，意味着在国有企业决定参股前需与相关各方就合资主体的股权结构提前探讨、达成一致，降低在后续存续、运营过程中股权结构不必要调整的风险。

(3) 提名董事的权利

参股新规新增了“达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利”这一要求。该条款为原则性规定，尚无量化性标准。后续国有企业可能需要在参股管理制度中对此予以明确，例如提名董事的股权比例要求，或如何在具体合资项目中确定该项目对应的比例标准等。

另需同时考虑到，国有企业参股合资公司时，由于可能存在多方股东，股东间对于合资公司的公司治理机制尤其是董事会的组成等可能有相对特殊的安排，如何满足国有企业股东在达到一定持股比例的参股即享有提名董事权利，有待在实践中进行探讨及各方磨合。

第九条 按照法律法规等有关规定，协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界，促进参股企业建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，建立健全中国特色现代企业制度。

第十条 通过投资协议或参股企业章程、议事规则等制度文件，依法合规、科学合理约定各方股东权利义务，并结合实际明确 分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项，避免对参股股权管理失控，有效维护国有股东权益。

(1) 关于参股企业的公司治理

参股新规提出了对于参股企业的公司治理机制建设的重视，要求责任主体“协调推进各方股东在参股企业章程中明确各治理主体的设置和权责边界”。

实践中，部分参股企业的公司治理机构权责边界简单沿用《公司法》第三十七条（股东会职权条款）、四十六条（董事会职权条款）等条款的表述或在此基础上仅微调，少有细致约定或定制化条款。参股新规对于各参股主体的治理机制和权责边界的要求更高。建议国企参股时对于参股企业的公司治理约定由各股东进行协商并据此定制参股公司的章程。

(2) 重点事项需明确

参股新规也规定了各股东方需要明确的重点事项包括“分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出”。与央企参股旧规中的要求相比，参股新规对于需明确的重点事项的范围有了明显扩张。

实践中，除分红权、人员委派、股权退出、安全生产等外，参股公司的制度文件(包括投资协议或参股企业章程、议事规则等)涉及高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、特定事项否决权等事项的较为少见。

参股新规施行后，国有企业参股时，在参股公司的前述制度性文件中，应对高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权等事项予以明确，各股东方应提前就各事项的具体安排(或决策机制等)作出相对明确的约定，促使合资各方就合资的前期就该等重要事项达成一致，也有助于控制各方就该等重要事项在后期产生不必要争议的风险。

此外，如国有企业股东拟对“重大产权变动、公司合并等事项”享有否决权，则在一定程度上会和其他股东可能享有或根据投融资惯例所希望享有的“拖售权”等权利相冲突，需各方提前协商解决之道。

第十一条 严格落实国有资产投资监督管理有关要求，健全参股投资决策机制，强化投资决策统一管理。参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委(党组)前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定，授权的企业管理层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。

无实质调整。