2018年5月16日，国务院国资委、财政部、证监会联合发布第36号令《上市公司国有股权监督管理办法》，强化规范上市公司国有股权变动行为。该《办法》将自2018年7月1日起施行，其与2016年出台的32号令《企业国有资产交易监督管理办法》共同构成了覆盖上市公司国有股权和非上市公司国有股权的企业国有资产交易监督管理制度体系。本文将对36号令所涉及的核心要点进行解读，具体如下：

一、 36号令为上市公司国有股权管理提供了统一制度

在36号令出台前，对于上市公司国有股权的转让、受让、国有股东与上市公司进行资产重组等相关规定分散在多个部门规章、规范性文件中，颁布机关包括国务院国资委、证监会等，这些规定主要包括：

《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国务院国资委、证监会令[2007]第19号，36号令施行后将废止）

《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）

《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》（国资发产权[2007]109号）

《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》（国资发产权[2009]124号）

《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权[2009]125号）

《商务部、国资委办公厅关于上市公司国有股向外国投资者及外商投资企业转让申报程序有关问题的通知》（商资字[2004]1号）

此次36号令不仅将原分散在各部门规章、规范性文件中的有关上市公司国有股东减持、国有股东与上市公司进行资产重组、国有控股上市公司发行证券等事项相关规定进行整合集中，并对上市公司国有股权变动行为类型进行补充完善，修订形成了统一的部门规章；另一方面，此次部门规章的发布单位由此前发布2007年《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》的国务院国资委和证监会两部门调整为国务院国资委、财政部和证监会三部门，统一了不同管理体系下的上市公司国有股权的监管规则，提高了制度的系统性、集中性和权威性，便于管理部门、国有企业以及相关市场主体依照执行。

二、 36号令为国资监管要求，上市公司仍应遵守证券监管规则

尽管36号令由国务院国资委、证监会、财政部联合发布，但其内容着眼于规范上市公司国有股权变动过程中的国资监管要求，并未突破现有证券监管规则，不涉及证券监管规则的改变。

证监会对上市公司股权变动的监管要求，包括重大资产重组、减持、增持、信息披露等方面的规定，继续适用，上市公司仍应当严格遵守证监会各项相关规定。此外，如上市公司股权变动涉及的受让方为境外投资者的，仍应当符合外商投资产业指导目录或负面清单管理的要求，以及外商投资安全审查的规定。

三、 以部门规章形式明确了上市公司“国有股东”的范围

上市公司“国有股东”之定义，初见于2017年6月30日出台的两份文件，即《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》及《上市公司国有股东标识管理暂行规定》，在上述规定中，上市公司“国有股东”均定义为持有上市公司股份的国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位等。

2008年3月4日，国务院国资委关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函（国资厅产权[2008]80号）中明确，对于政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司等四大类别的企业，均应标注国有股东标识。

但上述通知仅为国务院国资委产权管理局函件，且通知中亦表明上述范围仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。另一方面，由于32号令出台后，对于国有及国有控股企业有了明确的定义，因此，此次36号令结合相关规定，将 “国有股东”之范围，明确为以下三类：

（一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；

（二）第一款中所述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；

（三）第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。

此外，36号令还明确，对于不符合上述国有股东标准，但政府部门、机构、事业单位和国有独资或全资企业通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配其行为的境内外企业，所持上市公司股权变动行为参照36号令管理。政府部门、机构、事业单位及其所属企业持有的上市公司国有股权变动行为，按照现行监管体制，比照36号令管理。

综上，36号令规定的作为国有股东的企业，均需为“境内”身份，且自身的国有股权比例较之32号令规定的国有及国有控股企业也更为严格。对于“实际控制”的境内外企业所持上市公司股权变动亦需参照执行。

四、 首次明确国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定

36号令未出台前，实践中判定国有出资的有限合伙企业是否为国有股东一直存在广泛争议。36号令出台后，首次明确提出国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，但对其所持上市公司股份如何监督管理，有待相关规则另行落实。

五、 明确上市公司国有资产分级监管体系

36号令的出台，意味着国有资产分级监管的严格界定。此前，上市公司国有股权管理事项基本按照国有资产分级监管原则，由国务院国有资产监督管理机构和地方国有资产监督管理机构分别进行审核，仅涉及国有股东转让上市公司股份事项由国务院国有资产监督管理机构统一负责审核。

此次通过36号令，明确了上市公司国有资产的分级监管体系，将地方上市公司国有股权管理事项，全部交由地方国有资产监督管理机构负责，此外，还将部分事项直接下放至国家出资企业自主决定。关于监管权限的划分，详见附件表1，我们认为有以下亮点值得关注：

1、上市公司减持

根据36号令的规定，通过证券交易系统转让上市公司股份以减持的，以下情形需由国资监管机构审批：①国有控股股东转让上市公司股份可能导致持股比例低于合理持股比例的；②总股本不超过10亿股的上市公司，国有控股股东拟于一个会计年度内累计净转让达到总股本5%及以上的；③总股本超过10亿股的上市公司，国有控股股东拟于一个会计年度内累计净转让数量达到5000万股及以上的。④国有参股股东拟于一个会计年度内累计净转让达到上市公司总股本5%及以上的。

上述规定意味着，上市公司国有股东如果在一个会计年度内通过证券交易系统转让所持上市公司股份5%以内或者5000万股以下的，无需报国资委审批，企业可自主决策。上市公司国有参股股东如果在一个会计年度内通过证券交易系统转让所持有的上市公司股份5%以内的，同样不需要报批。

而“合理持股比例”的概念，亦是36号令首次提出，但并未明确多少为合理持股比例，而是要求省级以上国有资产监督管理机构另行制定合理持股比例的具体办法，放权给国家出资企业研究确定“合理持股比例”，并报国有资产监督管理机构备案。

我们认为，“合理持股比例”这一监管概念的提出，将赋予企业更多的自主权，监管部门不再对于控股比例要求进行一刀切，而是授权国家出资企业可根据所在地区、行业类型、业务领域、股权结构等实际情况研究确定，更加具有灵活性。同时为避免国资流失，亦对比例确定办法进行适度的备案引导。

对于当前的政策导向亦可窥一斑而知全豹。在国企新一轮“混合所有制”改革中，大多数国有控股的上市公司，都存在国有资本持股比例过高的问题，该问题将直接导致中小股东、财务投资人等更加关注短期收益，而非上市公司的长期发展。而“合理持股比例”政策的提出，一方面可使国有股东持有的上市公司股份保持合理“控股”界限，以保证国有资本对于具有重要战略意义的企业的控制力，另一方面，有利于推行当前国企“混合所有制”改革，推动企业积极引入民营资本、外资等非公有资本，并最终实现上市公司产权多元化，增强国有资本的流动性、确保资产保值增值。

2、国有股东与上市公司资产重组

36号令所指的国有股东与上市公司资产重组，专指国有股东向上市公司注入、购买或置换资产并涉及国有股东所持上市公司股份发生变化的情形。

根据36号令的相关规定，国有股东与所控股上市公司进行资产重组，不属于中国证监会规定的重大资产重组范围的事项由国家出资企业负责管理。该规定意味着，如上市公司系该国有股东所控股，且该等资产重组不属于中国证监会规定的重大资产重组范围的事项，将不再需要国资监管机构审批，国家出资企业可自主确定，而其他情形仍由国资监管部门审核批准。

此外36号令还规定，国有股东参股的非上市企业参与非国有控股上市公司的资产重组事项，亦由国家出资企业按照内部决策程序自主决定。

附：36号令监管权限总结表